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四、國際都市旅游產業(yè)政策的成功經驗研究：香港與新加坡的啟示

    先進與系統(tǒng)的都市旅游產業(yè)政策體系是什么？應該包括那些內容？我們以和我國在同一東亞太平洋地區(qū)的世界著名旅游城市——香港與新加坡的經驗來回答上述問題。

    運用產業(yè)經濟學的理論，參照香港與新加坡的經驗，先進與系統(tǒng)的都市旅游產業(yè)政策體系一般應包括：認識都市旅游產業(yè)政策制定的理論依據；明確都市旅游產業(yè)政策制定的目標；確定都市旅游產業(yè)政策的對象與需要完成的任務；提出都市旅游產業(yè)政策的手段與措施；建立都市旅游產業(yè)政策決策、實施與評估和調整的機構與程序。

    1.認識都市旅游產業(yè)政策制定的理論依據
    香港與新加坡的經驗是：都市旅游產業(yè)政策體系的構建首先需要認識都市旅游產業(yè)政策制定的理論依據。都市旅游產業(yè)政策制定的理論依據，就是都市旅游產業(yè)在都市經濟發(fā)展中的地位。地位評價的主要指標是都市旅游業(yè)對國內生產總值的貢獻量與對就業(yè)的帶動量。如果地位高，支持政策就強，反之，支持政策就弱。旅游業(yè)是香港城市經濟發(fā)展的四大支柱產業(yè)之一。在新加坡，旅游業(yè)被確定為像高新技術產業(yè)一樣的具有高附加價值的創(chuàng)意產業(yè)。因此，香港和新加坡都給予了都市旅游發(fā)展強有力的產業(yè)政策支持。

    2.明確都市旅游產業(yè)政策制定的目標
    香港與新加坡的經驗是：都市旅游產業(yè)政策的制定應該具有明確的目標導向。香港旅游發(fā)展產業(yè)政策制定的目標導向是：要將香港建成世界亞太地區(qū)的休閑與商務勝地。這意味著，香港旅游發(fā)展的產業(yè)政策在亞太地區(qū)應該是先進的和具有競爭力的。新加坡旅游產業(yè)政策制定的目標導向是：要將新加坡建設成為世界級的旅游目的地、商務會展中心和地區(qū)旅游的樞紐。因此，新加坡制定了支持開發(fā)與馬來西亞、印度尼西亞互補銜接性旅游線路的政策。

    3.確定都市旅游產業(yè)政策的對象與任務
    香港的經驗是：在都市旅游發(fā)展的不同階段，會出現不同的發(fā)展機會、面臨不同的競爭挑戰(zhàn)與需要解決不同的瓶頸問題，因此，都市旅游產業(yè)政策的制定需要關注不同的對象與完成不同的任務。

    例如，香港旅游業(yè)發(fā)展可以分為萌芽階段、起步階段、高速發(fā)展階段、穩(wěn)定發(fā)展階段和發(fā)展新階段。（1）在二戰(zhàn)前的萌芽階段，香港旅游業(yè)處于自發(fā)發(fā)展狀態(tài)。（2）在20世紀50年代的起步階段，香港進行了旅游發(fā)展的法律政策建設。1955年，香港政府成立了“發(fā)展旅游事業(yè)委員會”，又頒布了旅游條例。1957年設立了“香港旅游協會”，負責香港旅游業(yè)產品開發(fā)與推廣。（3）在20世紀60年代到90年代的高速發(fā)展階段，香港政府關注改善旅游環(huán)境，加快機場、碼頭、道路等基礎設施建設，興建高等級酒店和休閑住宿設施，同時新建和改建大批旅游景點，并開始逐漸在海外市場進行香港旅游的推廣和宣傳。（4）在20世紀90 年代至本世紀初的穩(wěn)定發(fā)展階段，為增加新的客源，特別是扭轉1997年由“東南亞金融危機”產生的游客人數下降的趨勢，香港旅游發(fā)展局于2001年推出全球旅游推廣計劃，香港政府于2002年說服中國內地政府取消香港游的配額，并在2003年推出大陸一些城市的居民赴港“個人游”的政策，大大增加了香港的客源量。（5）在2005 年以后的發(fā)展新階段，香港政府計劃通過資助開發(fā)大型旅游項目來實現產品的更新換代，推動香港旅游業(yè)持續(xù)快速發(fā)展。由香港政府資助開發(fā)的迪斯尼樂園已于2005年9月開業(yè)，香港濕地公園和東涌吊車于2006年建成。香港旅游發(fā)展局2006年又組織了“精彩香港旅游年”的推廣活動。

    4.提出都市旅游產業(yè)政策的手段與措施
    香港提出并采用的旅游產業(yè)政策的手段與措施如下：
    （1）香港旅游業(yè)發(fā)展的綜合性軌制政策，由香港立法會負責制定、修改與廢除。
    （2）香港政府資助旅游吸引物的開發(fā)政策。以香港迪斯尼樂園為例， 該項目投資約數百億元，除交通、土地等費用外，主題公園本身建設耗資約66億港元，其中香港特區(qū)政府占57％的股份。此外，香港政府在亞洲國際博物館、濕地公園和東涌吊車等項目上也投入數億元資金，支持香港旅游產品的開發(fā)與更新。
    （3）香港客源市場的推廣政策，包括免簽證政策（全世界約有170個國家和地區(qū)的居民可免簽證到香港旅游7天到6個月不等）、使我國中央政府與香港特別行政區(qū)政府同時取消內地到香港旅游的配額限制、實施“個人游政策”和香港旅游年推廣政策。  

    （4）香港旅游信息服務政策。旅游信息服務包括：在全世界主要客源地設立13個辦事處與8個代辦機構，香港旅游發(fā)展局還專設“旅游網”，包括“discoverhongkong.com”，為游客提供最新咨詢。設立游客咨詢及服務中心、旅游熱線，而且在大型國際會議和展覽現場設置咨詢服務臺來處理大量的游客咨詢。在中國內地游客不斷增加情況下，香港旅游發(fā)展局2003年在羅湖口岸增設旅客咨詢及服務中心，還在有些入境口岸、酒店、購物中心及旅游景點等上百個場所設置自助旅游資料架。

    （5）香港的城市公共交通政策。為了保障交通的安全性、可靠性、 環(huán)保性和高效性，以優(yōu)先發(fā)展鐵路作為發(fā)展公共交通系統(tǒng)的重點，同時也大力發(fā)展公交車。政府在汽車上牌、保險、停車和加油等各方面出臺一系列優(yōu)惠政策支持公交車，同時采取措施限制私家車的使用。

    （6）香港保障游客與旅行社利益的政策。1978年香港旅游業(yè)議會正式成立。它的工作目標是維持旅游業(yè)的高專業(yè)化水平，并且保障旅游業(yè)者與出入境游客雙方的利益。從2002年11月起，按被修訂的《旅行代理商條例》，所有在香港經營出境游和入境游業(yè)務的旅行代理商，都必須領取旅行代理商牌照。而領取牌照的必要條件就是要先成為旅游業(yè)議會會員。通過這一政策可以把香港經營出入境業(yè)務的旅行代理商納入行業(yè)協會的管理范圍。2002年2月開始，旅游業(yè)議會對游客推行“14 天百分百退款保證計劃”，并且設立投訴機構，以確保游客在香港合理的消費利益。此外，旅游業(yè)議會也規(guī)定會員旅行社不得向入境游客收取離團費、年齡差別費及職業(yè)附加費等。在保障游客和旅行社利益方面，旅游業(yè)議會也通過設立“旅游業(yè)賠償基金”和“旅游團意外緊急援助基金計劃”來給予支持。1988年香港政府頒布了《1988年旅行代理商條例》，正式設立“香港旅游業(yè)議會賠償基金”，規(guī)定旅行社組織游客出外旅游時必須在給游客的發(fā)票或收據上加蓋旅游業(yè)議會制作的印花，由旅游業(yè)議會對旅行社的經營進行監(jiān)督，同時旅行社要向旅游業(yè)議會繳付團費1％的印花費，其中50％注入賠償基金。遇到旅行社破產、倒閉時，按照相關條款，受影響的游客可以從基金中獲得70％團費的補償。隨著香港旅游業(yè)議會收取印花費積累的旅游業(yè)賠償基金不斷增加，香港政府多次下調印花費率，并且上調損失補償率。目前，法律規(guī)定的印花費率降至0.3％，而損失補償率增至團費的90％。另外，法律規(guī)定收取的50％印花費作為旅游業(yè)議會的管理費，支付日常開支和員工工資，可以為旅游業(yè)議會更好地開展日常工作提供資金保障。1996年，旅游業(yè)議會又推出“旅游團意外緊急援助基金計劃”，為參加出外旅游的旅行團游客意外傷亡提供緊急援助，最高金額達18萬港元，并將收取的印花費部分用于旅行團隊出外旅游發(fā)生意外的援助。這樣做既減輕了旅行社的風險，也最大限度地保護了游客的利益。

    （7）香港旅游業(yè)的人力資源培育政策。2001 年香港旅游事務署針對青少年推出名為“好客文化遍香江”的全港性公眾教育活動，并于2003年繼續(xù)推行。同時香港旅游事務署還與香港青年協會合辦香港青年大使計劃，培訓青年領袖成為接待游客的青年大使。2003年，香港政府為旅游發(fā)展局專項撥款4000萬港元，實施旅游業(yè)英才實習計劃。在進一步提升香港好客文化的同時，為有志投身旅游業(yè)的人士提供在第一線工作的實習機會和經驗。

    （8）香港旅游業(yè)的環(huán)境保護政策。 香港政府成立跨部門的綠化委員會實施綠化計劃，推行強制性的產品責任制，堅持對污染環(huán)境者實施“污染者自付”的原則。