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    在《決定》中，從指導思想、經濟制度、市場體系、政府職能、財稅體制、城鄉(xiāng)一體和對外開放，到社會主義民主政治、法治建設、權力制約監(jiān)督和軍事國防，再到文化體制、公共事業(yè)、社會治理和生態(tài)文明，深入觀察和認真思考之后都可發(fā)現，所確定的改革方向和改革措施，都會對中國旅游事業(yè)和旅游業(yè)態(tài)的發(fā)展，產生全方位的影響。

    2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》），是全面深化改革的指導思想和行動大綱。作為在中國全面現代化、城鎮(zhèn)化發(fā)展潮流中占有越來越重要地位的第三產業(yè)，作為第三產業(yè)中具有涉及面最廣泛、帶動行業(yè)最豐富、與廣大國民生活質量聯系最緊密的旅游業(yè)，同樣也會受到這一《決定》的重大影響。在《決定》中，從指導思想、經濟制度、市場體系、政府職能、財稅體制、城鄉(xiāng)一體和對外開放，到社會主義民主政治、法治建設、權力制約監(jiān)督和軍事國防，再到文化體制、公共事業(yè)、社會治理和生態(tài)文明，深入觀察和認真思考之后都可發(fā)現，所確定的改革方向和改革措施，都會對中國旅游事業(yè)和旅游業(yè)態(tài)的發(fā)展，產生全方位的影響。旅游相關部門和行業(yè)也必然會對此作出各自的響應，以共同實現“美麗中國”旅游目的地國家形象的建設和滿足13億中國人民的旅游權利保障、滿足穩(wěn)健增長的旅游市場消費需求的宏大目標。

    1.中國旅游發(fā)展的政治訴求變化和整體環(huán)境改善

    旅游從來就不是簡單的經濟產業(yè)，它還具有重要的文化復興與傳播、國民素質教育養(yǎng)成、表現社會文明發(fā)展程度高低等社會意義。在《決定》的開篇部分，就明確提出新的改革對“全面建成小康社會”、全面實現“中華民族偉大復興”和“增進人民福祉”的重要意義。在實現“以經濟建設為中心”的全面改革過程中，其核心指導思想就是“堅持以人為本，促進人的全面發(fā)展”。休閑、旅游、度假作為人類社會基本權利之一，作為中國建設小康社會的主要生活質量指標之一，它對中國傳統(tǒng)文化活化、再現、傳播和復興，對人民福祉的逐步提升和圓滿實現，對國民素質的全面優(yōu)化提高，從而實現人的全面發(fā)展，具有不可替代的重要作用。

    旅游發(fā)展涉及面廣泛而復雜，需要考慮多個利益主體的協調，2013年10月1日起實施的《旅游法》為眾多利益主體的關系協調提供了一定的支持。但從現有法律體系特征來看，要實現《決定》中提及的各項深化改革措施，要求對一些法規(guī)進行修改。從發(fā)展社會主義民主政治的角度看，“擴大公民有序參與立法途徑”、“逐步增加有地方立法權的較大的市數量”等決定，將會逐步推進一些涉旅法律的修訂，促進涉旅行業(yè)的協調發(fā)展。

    包括旅游產業(yè)在內的第三產業(yè)的發(fā)展，在實現政府改革要達到的“重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況”目標方面，將起到越來越重要的作用。旅游業(yè)因為具有創(chuàng)造更多就業(yè)機會、提高接待地社區(qū)老百姓的收入、促進旅游者的身心健康等方面的特定貢獻，將會受到政府更大的重視。

    政府要達到為公眾建設更好的生活質量保障體系，就需要具備足夠的財力，《決定》為此設計了一條“提高國有資本收益上繳公共財政比例（達30%）”的路徑，將收上來的錢“更多用于保障和改善民生”，而旅游休閑度假的權利的實現，就是其中一個重要的民生。

    《決定》對整體提高國民的收入水平、破解當前社會收入兩極分化的嚴重局面，也做出了系統(tǒng)安排，通過“提高勞動報酬在初次分配中的比重”、“規(guī)范收入分配秩序、逐步形成橄欖型分配格局、擴大中等收入者比重”等措施，為勞動階層家庭收入的提高、為中國社會中產階級的穩(wěn)步形成和發(fā)展，打下了經濟基礎。中產階級的逐步出現和穩(wěn)步成長，既是中國社會趨向成熟穩(wěn)定的社會條件，也是旅游發(fā)展市場需求的主要成因。從消費者市場的健康發(fā)展來看，人口數量和結構的健康發(fā)展同樣十分重要，而“一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子”政策的實施，將會為需求市場的培育和改善創(chuàng)造更好的條件。針對越來越多的城市出現“人口老齡化”，社會養(yǎng)老服務體系的建立成了政府的重要工作，而老年服務產業(yè)的出現和政府推動，則為旅游養(yǎng)生產業(yè)的發(fā)展帶來了新的機會。

    《決定》在激發(fā)社會組織活力，推進“行業(yè)協會商會與行政機關真正脫鉤”方面也做出了重要部署。中國旅游協會以及下屬景區(qū)、旅行社、星級酒店、旅游城市、旅游教育等分會，如何在此大背景下積極響應、穩(wěn)步調整，發(fā)展會員，為會員單位提供真正的服務，面臨著機會和挑戰(zhàn)。國家民政部門將會落實《決定》提出的重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協會商會類等社會組織的要求，將會有更多的全國性、區(qū)域性、行業(yè)性的協會組織出現，旅游業(yè)涉及的門類十分廣泛，作為各行各業(yè)的企業(yè)代表，這些協會的相對獨立和加快發(fā)展，將會進一步增加旅游企業(yè)的抱團取暖和產品質量、服務水平、市場占有等方面的改變。

    2.經濟發(fā)展方式轉變過程中旅游業(yè)具有重要地位

    中共十八大和三中全會《公報》及《決定》，都一再強調“轉變經濟發(fā)展方式”。1978年改革開放以來，中國城市化主要依靠工業(yè)化來促進。35年的工業(yè)化為國民經濟的快速發(fā)展立下了汗馬功勞，但也帶來了環(huán)境惡化、生態(tài)破壞的嚴重后果。根據國際上發(fā)達國家走過的現代化發(fā)展總結，現代服務業(yè)逐漸變成取代工業(yè)的主導地位，中國新一輪經濟改革的兩個明顯特征，一個是農村人口繼續(xù)大量向大中城市集聚、導致城市人口比例逐年增加，2012年城市化率已經超過51%；另一個就是進入城市的新市民或尚未獲得城市戶口的農民工將會主要從服務業(yè)發(fā)展中獲得就業(yè)機會�！稕Q定》要求“新型城鎮(zhèn)化以人為核心，產業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展”，為了實現“農業(yè)轉移人口市民化”的目標，就必須“加快戶籍制度改革”，改革的具體政策就是“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模”。一句話，進入城市的人口比例將會有一個穩(wěn)步持續(xù)的提升。

    從產業(yè)培育角度來看，除了工業(yè)，還需要重視其他更多產業(yè)發(fā)展，包括交通物流、商貿、旅游、創(chuàng)意文化產業(yè)等。旅游業(yè)，特別是將商務旅游納入旅游的視野后，旅游驅動型城市化已經成為學者、業(yè)界和不少地方政府越來越重視的發(fā)展方向。除了剛剛進城的農民，高校畢業(yè)生的就業(yè)矛盾也日見突出，需要“結合產業(yè)升級開發(fā)更多適合高校畢業(yè)生的就業(yè)崗位”，很顯然，旅游服務業(yè)是其中一個重要的提供創(chuàng)業(yè)、就業(yè)機會的領域。

    與第二產業(yè)特別是與自動化程度較高、對就業(yè)者的技術要求較高、吸納就業(yè)人數越來越少的制造業(yè)、高科技產業(yè)相比，旅游業(yè)具有大量吸納中低教育水平的新市民就業(yè)的優(yōu)勢，更有利于實現《決定》中強調的“消除城鄉(xiāng)、行業(yè)、身份、性別等一切影響平等就業(yè)的制度障礙和就業(yè)歧視”的目標。
 
    3.政府承擔起更多的公共服務促進旅游業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展

    旅游業(yè)除了具有重要的產業(yè)經濟功能，更具有戶外教育、提高生活品質的社會功能，是社會健康高質量發(fā)展的一個重要表現。從這個角度看，旅游和游憩也是一類公共產品，政府對這類公共產品的提供和保障承擔有義不容辭的義務。即使從產業(yè)經濟發(fā)展角度來看，旅游業(yè)要實現上述驅動旅游型城市化、為本地居民創(chuàng)造大量就業(yè)機會、為外來訪客提供高質生活質量的目標，也需要借助于良好的交通運輸、信息服務、公共安全、生態(tài)環(huán)境、金融服務、能源水電供給等完善的公共服務設施的支持。

    要建立和維護上述旅游公共服務體系，一是需要大量的錢，二是需要協調公共資源的配置，三是實現公共服務的均等化提供。從資金角度看，公共服務應該由政府統(tǒng)一安排資金投入，其來源應該來自于國有資本，《決定》計劃將“國有企業(yè)改組為國有資本投資公司，國有資本重點提供公共服務”，強調“國有資本加大對公益性企業(yè)的投入，提供公共服務”。除了一般的基礎設施，社會基礎設施同樣不可忽視，“加強區(qū)域公共衛(wèi)生服務資源整合”實現更好的養(yǎng)生和健康服務，而旅游和休閑度假顯然是一類重要的公共養(yǎng)生產品。一個安全的目的地形象和“健全公共安全體系”目標的實現，同樣會積極地支撐旅游城市的建設和發(fā)展。公共服務的提供既涉及中央政府，也涉及地方政府，二者需要明確各自的事權和責任，很明顯，這一輪改革，中央事權和支出責任得到了“適度加強”，主要承擔“關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理”的責任，而地方政府則主要承擔“區(qū)域性公共服務”。具體到旅游行業(yè)，國家級風景名勝區(qū)、全國重點文保單位、國家級自然保護區(qū)、國家級水利風景區(qū)、國家森林公園、國家地質公園等公共資源基礎上建立的旅游景區(qū)，其門票價格就應該逐步納入“全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理”協調的范圍。前幾年那樣由著地方政府隨意漲價，提高了國民進入全民所有的“國家公園”體系的門檻，對收入水平較低的底層社群來講，是一個不公平的限制。對于地方治安穩(wěn)定、旅游市場秩序、旅游救援體系、游客投訴受理等，則應由地方政府承擔公共服務。

    稅收既是公共服務建設的資金來源，也會影響公共服務的保障水平，根據“稅收法定”原則，為了提供穩(wěn)定的旅游開發(fā)和營銷資金，可以借鑒一些國家的做法，授權地方政府針對賓館床位征收一定的用于目的地營銷的床位稅。“把部分高檔消費品納入征稅范圍”的政策，會不會對高端旅游產品的開發(fā)和市場增長帶來抑制性影響？還需要具體的觀察分析。

    從公共資源的合理協調配置來看，長期以來中國政府部門之間、行業(yè)之間存在各種利益保護、利益爭奪、自產自享等局限。關于這一點，《決定》已經考慮對其進行整治，“健全立法機制，提高立法質量”，擴大公共資源管理部門為全社會而非狹隘的部門系統(tǒng)提供更多更好的服務。旅游業(yè)發(fā)展涉及眾多部門，旅游執(zhí)法同樣需要“推進綜合執(zhí)法，著力解決權責交叉、多頭執(zhí)法問題”。面對《旅游法》如何有效實施，“基層執(zhí)法力量”不足和缺少經驗，將會面臨一些挑戰(zhàn)。例如2013年輿論十分關注的黃金周期間熱點景區(qū)的游客排隊秩序失控導致大量游客滯留問題，景區(qū)管理人員如何得到一定的授權，以保障景區(qū)交通的暢通，許多這類問題需要綜合改革來解決。

    中國城鄉(xiāng)二元化戶籍制度、近十幾年貧富差距兩極分化等原因導致的公共服務不均等現象十分突出。根據《決定》精神，“推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化”、“建立公共資源出讓收益合理共享機制”，高速公路收費、國家公園門票收益、文物保護單位建筑空間租賃、公共水面海灘旅游開發(fā)等等由管理部門收取并演變成部門收益的現象就會逐步調整到為全體國民共同享用的軌道上來。

    隨著旅游事業(yè)的蓬勃發(fā)展，旅游管理專業(yè)人才教育作為一類公共產品，存在教育內容與社會需求不相適應的現象，造成就業(yè)困難、就業(yè)后流失多半的問題。《決定》提出“學校依法自主招生”“擴大學校辦學自主權”“鼓勵社會力量興辦教育”等政策，將會在一定程度上倒逼官辦大學的旅游院系的教學改革，為旅游業(yè)的健康高質發(fā)展培養(yǎng)更有創(chuàng)新能力和務實可靠的技能的人力資源。

    4.美麗中國的生態(tài)文明建設有助于旅游資源保護和產品質量提高

    35年的改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設，為中國積累了一定的財富基礎，但我們的發(fā)展模式也同時存在著巨大的生態(tài)代價和環(huán)境危機。與工業(yè)上的能源、化工和農業(yè)上的化肥、農藥帶來的大面積環(huán)境污染相比，旅游業(yè)產生的生態(tài)壓力和環(huán)境毀壞要小得多也較好控制。在新一輪改革政策中，已經決定全方位調整發(fā)展路徑，將“生態(tài)文明體制改革”提高到前所未有的高度，“加快建立生態(tài)文明制度”，在政府價值觀、技術實現路徑和保護經費保障等方面都做出了具體的部署。國家旅游局提出“美麗中國”旅游品牌建設戰(zhàn)略，而《決定》在生態(tài)文明和環(huán)境保護方面的強勢決心，將會為中國更高質量的旅游產品的開發(fā)、國際第一大目的地國家的規(guī)模經濟形成，奠定更強大的基礎。

    《決定》明確指出要堅決“糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向”，在考核地方政府官員時將會“加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標的權重”，“提高工業(yè)用地價格”，“編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計”，并“建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制”，對那些一意孤行只要GDP不顧生態(tài)質量的項目和主其事者，“造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者，嚴格實行賠償制度”，情節(jié)嚴重的，還要“依法追究刑事責任”。國家將會“健全自然資源資產產權制度和用途管制制度”，“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責”，這些全民所有自然資源資產包括風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、國家森林公園、國家地質公園、國家濕地公園、國家水利風景區(qū)等。這些公共自然資源所有者職責的統(tǒng)一行使，將會明顯提高全體國民的可進入性，降低公民的使用成本，發(fā)揮更好的環(huán)境教育和生活品質保障作用，實現不同社會階層在公共自然資源使用上的真正公平。

    要實現上述生態(tài)文明建設目標，實現公眾平等的使用機會，同樣需要強大的財力支持。根據“市場在資源配置中起決定性作用”和“公共資源配置市場化”的原則，“堅持使用資源付費和誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費原則，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間”，通過“加快資源稅改革，推動環(huán)境保護費改稅”途徑征收增加政府財政收入并用于資源保護和生態(tài)建設。“實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度”，對于生態(tài)環(huán)境良好但保護責任重大、經濟發(fā)展受到限制的“革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)”，通過“完善一般性轉移支付增長機制”，“地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度”，重點增加轉移支付以促進上游地區(qū)的生態(tài)保護事業(yè)。“對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產總值考核”的做法也將減輕這些地區(qū)官員的政績壓力，更加積極地投入到因地制宜發(fā)展生態(tài)旅游的現代化、城鎮(zhèn)化建設事業(yè)中來。

    有了錢，如何實現技術上的生態(tài)建設、為廣大國民提供青山綠水和藍天白云呢？《決定》進一步強調了“主體功能區(qū)制度”、“國土空間開發(fā)保護制度”的重要意義，“建立國家公園體制”，通過對國家公園“劃定生態(tài)保護紅線”的辦法，將原來分頭歸屬于近十個部委局辦的各類自然和歷史文化資源，統(tǒng)一到“國家公園”這一體系中來。對于每個具體的國家公園來說，也要“建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制”，根據《旅游法》的要求，對各個景區(qū)的合理容量和最大容量，作出具體的可操作的防承載力超載規(guī)定及要求。

    5.土地制度改革促進鄉(xiāng)村旅游和旅游地產更健康增長

    《決定》指出，要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”；“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營”�！稕Q定》對“農村集體經營性建設用地”的入市作出了政策規(guī)定，對耕地、宅基地、荒地，可能需要更長的時間穩(wěn)步地、逐漸地進行試點和推進。農民通過對承包地的各種權能的行使獲得的資產進行進一步投資時，是否只能局限于“農業(yè)產業(yè)化經營”而不能進行其他產業(yè)的開發(fā)？其中我們最為關心的是農民是否可以通過承包經營權的抵押、擔保、入股等形式參與到鄉(xiāng)村第三產業(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展中來？

    除了直接使用承包地獲得占有、使用、收益、流轉，農民對其所有的承包地的抵押、入股，農民的“宅基地用益物權”也得到了肯定，“慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”，以及其他“土地增值收益分配”帶來的個人收益，如“農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”帶來的收益，使得農民從此具備較強的投資、融資能力，極大地提高了農民自主經營觀光農業(yè)、休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村度假等企業(yè)的可能。

    由于政府將繼續(xù)“從嚴合理供給城市建設用地”，對農村土地的適度放開無疑也給外來投資帶來了相當顯著的投資熱情刺激。農民的宅基地、農民所有的集體經營性建設用地等鄉(xiāng)村旅游發(fā)展要素，以市場決定的形式與外來投資者共同開發(fā)原先的宅基地變農舍為鄉(xiāng)村度假設施。