導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益維護(hù)及其利益表達(dá)
http://funboxpower.com 2008-5-20 13:33:24 來源：網(wǎng)絡(luò)來源 點(diǎn)擊：次
[摘要]我國導(dǎo)游員隊(duì)伍建設(shè)出現(xiàn)的矛盾和問題歸根結(jié)底在于導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益的長(zhǎng)期缺位,現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是旅行社企業(yè)內(nèi)、外部及境外同行都存在隨意侵害導(dǎo)游人員工作崗位行政許可獨(dú)占權(quán);二是導(dǎo)游人員勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)、社會(huì)保障權(quán)難以保障;三是導(dǎo)游人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)權(quán)難以維護(hù)。導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益維護(hù)重在措施落實(shí)到位,更在于建立健全導(dǎo)游人員利益表達(dá)機(jī)制。具體措施主要有加強(qiáng)導(dǎo)游總量控制、旅行社企業(yè)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)與擁有導(dǎo)游隊(duì)伍情況密切掛鉤、旅游者(團(tuán))接待檔次與陪同導(dǎo)游等級(jí)水平相匹配等;拓寬導(dǎo)游人員利益表達(dá)渠道則主要*政府及其部門、導(dǎo)游群體代言人、工會(huì)組織、社會(huì)輿論監(jiān)督、旅行社企業(yè)社會(huì)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證和民間團(tuán)體等社會(huì)各個(gè)方面共同發(fā)揮作用。
由于歷史、體制和自身等原因,我國導(dǎo)游員隊(duì)伍建設(shè)出現(xiàn)許多與蓬勃發(fā)展的旅游業(yè)格格不入的矛盾和問題,許多專家和學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了有益的研究和探索。南開大學(xué)旅游學(xué)系本科生科研創(chuàng)新小組對(duì)建立合理的導(dǎo)游人員職業(yè)機(jī)制問題進(jìn)行了研究[1];肖佑興等從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析導(dǎo)游人員違規(guī)行為屢禁不止在于旅游產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)界定困難、制度創(chuàng)新成本高、信譽(yù)低和追求短期利益、違規(guī)行為的風(fēng)險(xiǎn)有限、激勵(lì)機(jī)制不當(dāng)?shù)萚2];范玉翔等在導(dǎo)游收授回扣問題上引進(jìn)“博弈論”,分析監(jiān)管對(duì)導(dǎo)游收授回扣的失效原因”,4);李云霞就旅游線路產(chǎn)品低價(jià)格現(xiàn)象背后導(dǎo)游與旅行社的矛盾進(jìn)行了分析[5];梁智等認(rèn)為導(dǎo)游人員的道德危險(xiǎn)是近年困擾著旅行社業(yè)的一個(gè)嚴(yán)重問題[6];姜彩芬等分析了旅行社在導(dǎo)游管理中不公平可能帶來的不良后果[7]等等。這些探索研究提出了許多提高導(dǎo)游人員綜合素質(zhì)的建議和主張,對(duì)深入認(rèn)識(shí)和理解當(dāng)前導(dǎo)游市場(chǎng)大有幫助。但綜合治理當(dāng)前導(dǎo)游市場(chǎng)痼疾是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,必須深度挖掘矛盾和問題的根源,力求正本清源。雖然造成導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè)的矛盾和問題出現(xiàn)、發(fā)展和蔓延的原因很多,但歸根結(jié)底在于導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益的長(zhǎng)期缺位,在于該職業(yè)利益表達(dá)方式嚴(yán)重缺失、維護(hù)權(quán)益渠道障礙不暢,致使導(dǎo)游人員許多合法利益無法真正得到維護(hù)和保證。
導(dǎo)游人員崗位職業(yè)權(quán)益的基本內(nèi)涵
許多相關(guān)法律條例對(duì)導(dǎo)游職業(yè)的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行了系統(tǒng)而詳盡的規(guī)定,我們可以從中歸納概括導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益的基本內(nèi)涵。
1.導(dǎo)游人員工作崗位行政許可獨(dú)占權(quán)
《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定,“國家實(shí)行全國統(tǒng)一的導(dǎo)游人員資格考試制度。具有高級(jí)中學(xué)、中等專業(yè)學(xué)校或者以上學(xué)歷,身體健康,具有適應(yīng)導(dǎo)游需要的基本知識(shí)和語言表達(dá)能力的中華人民共和國公民,可以參加導(dǎo)游人員資格考試;經(jīng)考試合格的,由國務(wù)院旅游行政部門或者國務(wù)院旅游行政部門委托省、自治區(qū)、直轄市人民政府旅游行政部門頒發(fā)導(dǎo)游人員資格證書。”第四條規(guī)定,“在中華人民共和國境內(nèi)從事導(dǎo)游活動(dòng),必須取得導(dǎo)游證。取得導(dǎo)游人員資格證書的,經(jīng)與旅行社訂立勞動(dòng)合同或者在導(dǎo)游服務(wù)公司登記,方可持所訂立的勞動(dòng)合同或者登記證明材料,向省、自治區(qū)、直轄市人民政府旅游行政管理部門申請(qǐng)領(lǐng)取導(dǎo)游證。具有特定語種語言能力的人員,雖未取得導(dǎo)游人員資格證書,旅行社需要聘請(qǐng)臨時(shí)從事導(dǎo)游活動(dòng)的,由旅行社向省、自治區(qū)、直轄市人民政府旅游行政管理部門申請(qǐng)領(lǐng)取臨時(shí)導(dǎo)游證。”第八條規(guī)定,“導(dǎo)游人員進(jìn)行導(dǎo)游活動(dòng)時(shí),應(yīng)當(dāng)佩戴導(dǎo)游證。臨時(shí)導(dǎo)游證的有效期限最長(zhǎng)不超過3個(gè)月,并不得展期。”第十八條規(guī)定,“無導(dǎo)游證進(jìn)行導(dǎo)游活動(dòng)的,由旅游行政管理部門責(zé)令改正并予以公告,處以1000元以上3萬元以下的罰款;有違法所得的,并處沒收違法所得。”《旅行社管理?xiàng)l例》第三章第二十四條規(guī)定,“旅行社為接待旅游者聘用的導(dǎo)游和為組織旅游者出境旅游聘用的領(lǐng)隊(duì),應(yīng)當(dāng)持有省、自治區(qū)、直轄市以上人民政府旅游行政部門頒發(fā)的資格證書。”《中國公民出國旅游管理辦法》第十條規(guī)定,“組團(tuán)社應(yīng)當(dāng)為旅游團(tuán)隊(duì)安排專職領(lǐng)隊(duì)。領(lǐng)隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市旅游行政部門考核合格,取得領(lǐng)隊(duì)證。領(lǐng)隊(duì)在帶團(tuán)時(shí),應(yīng)當(dāng)佩戴領(lǐng)隊(duì)證,并遵守本辦法及國務(wù)院旅游行政部門的有關(guān)規(guī)定。”第二十七條規(guī)定,“組團(tuán)社違反本辦法第十條的規(guī)定,不為旅游團(tuán)隊(duì)安排專職領(lǐng)隊(duì)的,由旅游行政部門責(zé)令改正,并處5000元以上2萬元以下的罰款,可以暫停其出國旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營資格;多次不安排專職領(lǐng)隊(duì)的,并取消其出國旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營資格。”從這些規(guī)定中可以看出我國導(dǎo)游人員(包括境外領(lǐng)隊(duì))崗位職業(yè)實(shí)行政府行政許可制,這表明該崗位依法享有行政許可獨(dú)占權(quán)。
2.依法公平享有勞動(dòng)報(bào)酬和社會(huì)保障權(quán)
《中華人民共和國勞動(dòng)法》第一章第三條規(guī)定,“勞動(dòng)者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利、取得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利、休息休假的權(quán)利、獲得勞動(dòng)安全衛(wèi)生保護(hù)的權(quán)利、接受職業(yè)技能培訓(xùn)的權(quán)利、享受社會(huì)保險(xiǎn)和福利的權(quán)利、提請(qǐng)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的權(quán)利以及法律規(guī)定的其他勞動(dòng)權(quán)利。”第五章從第四十六條至第五十一條對(duì)勞動(dòng)者的工資進(jìn)行了系列的規(guī)定�！堵眯猩绻芾�?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第七章第四十七條(九)規(guī)定,“未建立合法、公開的導(dǎo)游報(bào)酬機(jī)制,致使導(dǎo)游人員私拿回扣,造成惡劣影響的”旅行社“不予通過業(yè)務(wù)年檢,由年檢主管部門依照法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定給予行政處罰,并可注銷或建議注銷其許可證。”作為社會(huì)勞動(dòng)大軍中的一部分,導(dǎo)游人員依法公平享有勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)和社會(huì)保障權(quán)。
3.接受技術(shù)技能水平等級(jí)學(xué)習(xí)培訓(xùn)權(quán)
《導(dǎo)游人員管理實(shí)施辦法》第二十五條規(guī)定,“導(dǎo)游人員必須參加所在地旅游行政管理部門舉辦的年審培訓(xùn),培訓(xùn)時(shí)間應(yīng)根據(jù)導(dǎo)游業(yè)務(wù)需要靈活安排。每年累計(jì)培訓(xùn)時(shí)間不得少于56小時(shí)。”第二十六條規(guī)定,“旅行社或?qū)в喂芾矸⻊?wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)為注冊(cè)的導(dǎo)游人員建立檔案,對(duì)導(dǎo)游人員進(jìn)行工作培訓(xùn)和指導(dǎo),建立對(duì)導(dǎo)游人員工作情況的檢查、考核和獎(jiǎng)懲的內(nèi)部管理機(jī)制。”《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第七章第四十六條(五)規(guī)定“未按規(guī)定組織管理人員及導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)等從業(yè)人員教育培訓(xùn)或集中培訓(xùn)時(shí)數(shù)不夠規(guī)定標(biāo)準(zhǔn),經(jīng)理資格證未達(dá)到要求的”旅行社“暫緩?fù)ㄟ^業(yè)務(wù)年檢,并由年檢主管部門依照法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定給予警告、限期改正等處罰。”第四十七條(六)規(guī)定,“連續(xù)兩年未按規(guī)定組織管理人員及導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)等從業(yè)人員教育培訓(xùn)或集中培訓(xùn)時(shí)數(shù)不夠規(guī)定標(biāo)準(zhǔn),經(jīng)理資格證未達(dá)到要求的”旅行社“不予通過業(yè)務(wù)年檢,由年檢主管部門依照法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定給予行政處罰,并可注銷或建議注銷其許可證。”這些規(guī)定表明導(dǎo)游人員在勞動(dòng)合同內(nèi)依法享有接受技術(shù)技能學(xué)習(xí)培訓(xùn)的權(quán)利。
導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益長(zhǎng)期缺位的主要現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)
1.導(dǎo)游人員工作崗位行政許可獨(dú)占權(quán)屢遭侵害
1.1 旅行社企業(yè)內(nèi)部肆意侵害導(dǎo)游人員工作崗位許可獨(dú)占權(quán)
《旅行社管理?xiàng)l例》、《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》、《中國公民出國旅游管理辦法》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》、《導(dǎo)游人員管理實(shí)施辦法》等多部法律條例都明文規(guī)定,只有導(dǎo)游人員(含境外領(lǐng)隊(duì))才有資格進(jìn)行導(dǎo)游服務(wù)工作,而在旅行社企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營管理中,出現(xiàn)其他人員隨意侵害導(dǎo)游人員工作崗位行政許可獨(dú)占權(quán)。外聯(lián)人員因外聯(lián)旅游業(yè)務(wù)與旅游消費(fèi)者進(jìn)行旅游產(chǎn)品咨詢、業(yè)務(wù)洽談和簽訂旅游合同等一系列的面對(duì)面服務(wù),成為旅游消費(fèi)者最熟悉、最信任的對(duì)象,往往被旅游消費(fèi)者看成較為理想的陪同人員,旅行社企業(yè)也常常以陪同旅游團(tuán)出行觀光游覽來獎(jiǎng)勵(lì)外聯(lián)人員;計(jì)調(diào)等內(nèi)勤人員常常以到旅游目的地考察接待設(shè)施設(shè)備情況、交流溝通合作意向、簽訂業(yè)務(wù)合作協(xié)議等為借口陪同旅游團(tuán)旅游;旅行社管理人員也常常被旅游目的地地接社、旅游景區(qū)(點(diǎn))和其他旅游接待單位的盛情邀請(qǐng),旅游消費(fèi)者也更相信管理者能及時(shí)解決問題等原因而拋下緊張的日常工作被動(dòng)陪同旅游;實(shí)習(xí)生和旅游車司機(jī)也成為侵占導(dǎo)游人員工作崗位行政許可獨(dú)占權(quán)的重要因素,因?yàn)樗麄兣阃糜螆F(tuán)隊(duì)使旅行社企業(yè)可以不給予或少給予導(dǎo)游帶團(tuán)津貼,可以節(jié)約旅游成本開支,這在微利時(shí)代的今天深受部分中小旅行社企業(yè)的歡迎。由此可見,在旅行社企業(yè)內(nèi)部存在較為嚴(yán)重的侵害導(dǎo)游人員工作崗位行政許可獨(dú)占權(quán)現(xiàn)象。
1.2 旅行社外部侵害導(dǎo)游人員工作崗位行政許可獨(dú)占權(quán)現(xiàn)象隨處可見
導(dǎo)游是一項(xiàng)引人入勝的特殊行業(yè),導(dǎo)游服務(wù)是需要高智力、強(qiáng)體力、豐富經(jīng)驗(yàn)作支撐的崗位,在部分景區(qū)(點(diǎn))出現(xiàn)了志愿者、行業(yè)專家兼職導(dǎo)游強(qiáng)行搶占導(dǎo)游人員飯碗現(xiàn)象,旅游高等院校的在讀學(xué)生和有意向報(bào)考導(dǎo)游人員資格證書的社會(huì)人員為積累導(dǎo)游工作經(jīng)驗(yàn),往往采取到當(dāng)?shù)鼐皡^(qū)(點(diǎn))當(dāng)志愿者為旅游者免費(fèi)進(jìn)行導(dǎo)游服務(wù)工作,不經(jīng)意地侵害導(dǎo)游人員工作崗位行政許可獨(dú)占權(quán);旅游景區(qū)(點(diǎn))和旅行社企業(yè)為了擴(kuò)大自身社會(huì)影響,隨意采取聘請(qǐng)專家、教授和學(xué)者為兼職導(dǎo)游員,但又不顧《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》的規(guī)定,不向當(dāng)?shù)芈糜涡姓芾聿块T申請(qǐng)領(lǐng)取臨時(shí)導(dǎo)游證,還不注意時(shí)間的有效性,這在一定程度上也侵害了導(dǎo)游人員工作崗位行政許可獨(dú)占權(quán);導(dǎo)游是一項(xiàng)能見多識(shí)廣的新興職業(yè),導(dǎo)游工作可以享受“白領(lǐng)待遇”(導(dǎo)游人員在帶團(tuán)工作中可以“白游、白吃、白住、白玩”),這引起一部分人的高度關(guān)注,成為他們發(fā)財(cái)致富的好手段,在旅游現(xiàn)實(shí)中主要表現(xiàn)為兩類。一是景區(qū)野導(dǎo),景區(qū)(點(diǎn))當(dāng)?shù)鼐用?以農(nóng)民居多)和旅游接待單位的工作人員歪用“*山吃山,*水吃水”觀念,充分發(fā)揮自己的地緣優(yōu)勢(shì),通過低導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)、繞過門票站等違法手段為旅游消費(fèi)者提供向?qū)Х⻊?wù),低層次的旅游消費(fèi)者往往比較滿意,導(dǎo)游人員和景區(qū)(點(diǎn))成為受害者;二是社會(huì)黑導(dǎo),景區(qū)(點(diǎn))周圍的“靚男俊女”以“色情”為武器,盜用男女公關(guān)、伴游陪游、游泳教練等名義進(jìn)行“導(dǎo)游”工作,嚴(yán)重影響導(dǎo)游人員社會(huì)形象。
1.3 境外同行強(qiáng)占鵲巢成為導(dǎo)游人員維護(hù)崗位行政許可獨(dú)占權(quán)的新威脅
中國境內(nèi)旅行社企業(yè)出現(xiàn)高薪聘請(qǐng)境外導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)的涉嫌違規(guī)行為,旅游行政管理部門的表態(tài)有助長(zhǎng)之勢(shì)。廣東某旅行社企業(yè)以中國導(dǎo)游及工作人員語言以及生活習(xí)慣的不同、溝通不足、旅行社提供的服務(wù)不能獲得認(rèn)可、想投訴卻困難重重等理由為借口,在2003年11月率先在廣東旅游市場(chǎng)推出新業(yè)務(wù),成立了由外國人和外籍華人等組成的“ForeignTeam"(外國團(tuán)隊(duì)),專為出入廣州的外籍商旅人士以及外商投資機(jī)構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)的旅游產(chǎn)品和服務(wù)。這涉嫌違反《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》第三條導(dǎo)游員是中華人民共和國公民的規(guī)定。對(duì)該旅行社企業(yè)涉嫌違規(guī)推出的新服務(wù),旅游行政管理部門的態(tài)度(“這是旅行社的一個(gè)創(chuàng)新服務(wù),極為可喜。”)難免引起爭(zhēng)議,無疑將進(jìn)一步助長(zhǎng)中國旅行社企業(yè)競(jìng)相聘用外籍公民為導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì),這已經(jīng)成為導(dǎo)游人員維護(hù)崗位行政許可獨(dú)占權(quán)的新威脅。
2.導(dǎo)游人員勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)、社會(huì)保障權(quán)難以保證
《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第三十六條中規(guī)定,旅行社企業(yè)不得采取“以承包、掛*或變相承包、掛*方式非法轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)或部分經(jīng)營權(quán)”。但部分旅行社企業(yè)卻違規(guī)經(jīng)營,產(chǎn)生了惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)、唯低成本艱難運(yùn)行。導(dǎo)游人員成為最突出的受害者,在當(dāng)前零團(tuán)費(fèi)盛行的旅游業(yè)中,旅行社企業(yè)對(duì)導(dǎo)游人員實(shí)行低工資乃至零工資、接待單位簽單、導(dǎo)游人員上繳人頭費(fèi)競(jìng)價(jià)買團(tuán)和墊付旅游團(tuán)款等一系列轉(zhuǎn)嫁虧損給導(dǎo)游人員的做法,已經(jīng)成為旅行社獲得繼續(xù)經(jīng)營的潛規(guī)則。作為旅行社企業(yè)的弱勢(shì)群體,導(dǎo)游人員合法享有的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)被無情地剝奪,并被默認(rèn)甚至慫恿購物拿回扣來填補(bǔ)旅行社企業(yè)的經(jīng)營虧損和維持自己的生存需要。以中部某省一家經(jīng)營一日游散客見長(zhǎng)的某旅行社企業(yè)為例,該社每天發(fā)送一日游散客旅游團(tuán)隊(duì)1—2個(gè),最多可達(dá)5—6個(gè)。帶團(tuán)導(dǎo)游人員每天清晨5點(diǎn)左右到火車站攬客,沿途到各旅行社企業(yè)、酒店賓館等單位接迎散客后開始進(jìn)行導(dǎo)游服務(wù)工作,下午5點(diǎn)半至6點(diǎn)、偶爾深夜才返回,每天如此,他們的工作強(qiáng)度和辛苦程度不難估量。旅行社企業(yè)支付給他們的勞動(dòng)報(bào)酬為300元/月,沒有帶團(tuán)津貼,還必須完成招攬散客中去其他線路旅游的業(yè)務(wù),任務(wù)為每月5—6人,每少一人扣工資50元,許多導(dǎo)游人員連低于當(dāng)?shù)匾?guī)定的最低工資也拿不到。由此可見,導(dǎo)游人員勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)和社會(huì)保障難以維護(hù),導(dǎo)游職業(yè)也逐漸邊緣化。大多數(shù)導(dǎo)游人員屬于“三無人員”:無基本工資、無基本福利保障、無明確勞動(dòng)報(bào)酬。
導(dǎo)游人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)權(quán)難以切實(shí)維護(hù)
學(xué)習(xí)培訓(xùn)權(quán)是導(dǎo)游人員用以提高自身綜合素質(zhì)、增強(qiáng)對(duì)客服務(wù)能力的必要手段,也是旅行社企業(yè)不斷提高核心競(jìng)爭(zhēng)力、改善經(jīng)營和增強(qiáng)盈利能力的重要措施。但在現(xiàn)實(shí)生活中,導(dǎo)游人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)權(quán)經(jīng)常被剝奪。旅游行業(yè)淡旺季差異明顯,旅游旺季導(dǎo)游人員帶團(tuán)任務(wù)多、工作壓力大,常人所需的必要休息都難以保證,不太可能擠出學(xué)習(xí)培訓(xùn)的時(shí)間。旅游淡季絕大多數(shù)旅行社企業(yè)效益十分低下,經(jīng)營利潤非常薄弱,即使組織導(dǎo)游人員進(jìn)行培訓(xùn),也往往因資金等方面的原因培訓(xùn)效果不如人意。甚至有部分旅行社企業(yè)為了最大限度節(jié)省費(fèi)用開支,維持繼續(xù)經(jīng)營,打發(fā)導(dǎo)游無薪休假,導(dǎo)游人員面臨著新的生存危機(jī),沒有心思進(jìn)行學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。為了千方百計(jì)降低營運(yùn)成本,許多旅行社企業(yè)只配備少量專職導(dǎo)游人員,往往采取在旺季時(shí)大批聘用兼職導(dǎo)游員的做法,又不注重監(jiān)控導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量,使之處于放任自流的狀態(tài)。大多數(shù)旅行社企業(yè)將工作重點(diǎn)僅放在外聯(lián)業(yè)務(wù)上,不重視導(dǎo)游人力資源的開發(fā)管理。大部分導(dǎo)游人員的日常管理缺乏依托單位,影響了導(dǎo)游隊(duì)伍的穩(wěn)定和整體素質(zhì)的不斷提高。處于半失業(yè)狀態(tài)的導(dǎo)游人員既失去了外界對(duì)其服務(wù)水平的有效監(jiān)
督,也失去了競(jìng)爭(zhēng)的壓力和提高自身素質(zhì)的動(dòng)力。
導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益維護(hù)及其利益表達(dá)
身處一線的導(dǎo)游人員是旅游勞動(dòng)大軍中的大多數(shù),《2004年度全國旅行社業(yè)務(wù)年檢情況通報(bào)》的統(tǒng)計(jì)資料顯示,2004年旅行社直接從業(yè)人員為24.62萬人,其中導(dǎo)游人員10.04萬人、領(lǐng)隊(duì)人員1.84萬人,導(dǎo)游人員占旅行社從業(yè)人員近一半。而絕大多數(shù)導(dǎo)游人員主要是通過對(duì)所在旅行社企業(yè)的工資福利和社會(huì)保障來感受社會(huì)制度的優(yōu)劣。這部分群體利益不得到保護(hù),和諧旅游不可能長(zhǎng)久繁榮[8]。近年來,珠三角、閩東南、浙東南地區(qū)制造業(yè)出現(xiàn)“技工荒”甚至“民工荒”就是對(duì)企業(yè)實(shí)行人力資源掠奪性開發(fā)的“報(bào)復(fù)”。海南旅游界發(fā)生的惡性群體事件(近500名當(dāng)?shù)貙?dǎo)游、旅游車司機(jī)發(fā)起持續(xù)多天的罷工示威活動(dòng),并與警方爆發(fā)激烈沖突,導(dǎo)致多人受傷、20多人被捕)充分表明導(dǎo)游人員與旅行社、旅游管理部門等企事業(yè)單位還存在較多的矛盾和問題,旅游要實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展還任重道遠(yuǎn)。維護(hù)導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益成為旅游業(yè)和諧發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急,職業(yè)權(quán)益的維護(hù)重在各項(xiàng)具體措施落實(shí)到位,更在于建立健全和諧處理圍繞導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益的種種矛盾和問題的利益表達(dá)機(jī)制。
1 切實(shí)落實(shí)導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益維護(hù)各項(xiàng)具體措施的現(xiàn)實(shí)思考
1.1 加強(qiáng)從業(yè)導(dǎo)游人員總量控制,實(shí)現(xiàn)導(dǎo)游服務(wù)市場(chǎng)多層次供求平衡
由于我國勞動(dòng)力資源總體上供大于求,雇主常常以“你不愿干,有的是人干”相要挾,逼迫勞動(dòng)者做出讓步[8]。導(dǎo)游服務(wù)供給資源供過于求表現(xiàn)為導(dǎo)游人員與旅行社企業(yè)討價(jià)還價(jià)能力日益低下,表現(xiàn)為從業(yè)導(dǎo)游社會(huì)地位愈來愈“邊緣化”。加強(qiáng)從業(yè)導(dǎo)游人員總量控制越來越必要,實(shí)現(xiàn)導(dǎo)游服務(wù)市場(chǎng)多層次供求平衡也勢(shì)在必行。實(shí)施導(dǎo)游服務(wù)市場(chǎng)供給總量控制,能夠避免過度競(jìng)爭(zhēng),有利于提高導(dǎo)游人員討價(jià)還價(jià)能力,有利于維護(hù)自身合法權(quán)益;實(shí)現(xiàn)多層次供求平衡,能夠推進(jìn)導(dǎo)游隊(duì)伍梯隊(duì)建設(shè),有利于調(diào)動(dòng)導(dǎo)游人員積極主動(dòng)性,有利于最大限度滿足社會(huì)導(dǎo)游服務(wù)需求。通過系統(tǒng)研究本地區(qū)和景區(qū)(點(diǎn))旅游接待規(guī)模及其構(gòu)成、旅行社企業(yè)整體經(jīng)營情況、導(dǎo)游服務(wù)工作性質(zhì)、旅游淡旺季特點(diǎn)等方面內(nèi)容,從總量上適度控制導(dǎo)游服務(wù)供給的過快增長(zhǎng);通過認(rèn)真調(diào)研旅游團(tuán)(者)消費(fèi)特點(diǎn)、關(guān)注行業(yè)焦點(diǎn)、社會(huì)熱點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì),大力發(fā)展專項(xiàng)導(dǎo)游業(yè)務(wù),強(qiáng)化特色導(dǎo)游服務(wù),建設(shè)符合本地區(qū)和景區(qū)(點(diǎn))旅游發(fā)展需要的導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè);通過給予導(dǎo)游人員人文關(guān)懷、因材施教、搭建平臺(tái)、優(yōu)勝劣汰,營造中、高、特級(jí)導(dǎo)游人員涌現(xiàn)的良好社會(huì)氛圍,實(shí)現(xiàn)導(dǎo)游服務(wù)市場(chǎng)多層次供求的動(dòng)態(tài)平衡。
1.2 強(qiáng)制實(shí)施旅行社企業(yè)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)與擁有導(dǎo)游隊(duì)伍情況掛鉤制度
《旅行社管理?xiàng)l例》第二章第六條對(duì)旅行社企業(yè)設(shè)立的條件進(jìn)行了規(guī)定,但沒有提及導(dǎo)游人員隊(duì)伍建設(shè)。第十五條規(guī)定旅行社企業(yè)設(shè)立不具法人資格的分社的相關(guān)條件,也沒有規(guī)定需配備導(dǎo)游人員的相關(guān)情況�！堵眯猩绻芾�?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第二章第十條、第十一條對(duì)設(shè)立國際旅行社和國內(nèi)旅行社應(yīng)具有的經(jīng)營管理者作了硬性規(guī)定,而對(duì)在實(shí)際旅游接待服務(wù)的第一線往往比經(jīng)營管理人員更為重要的導(dǎo)游工作人員卻未作任何要求。這些法規(guī)和政策缺陷不利于導(dǎo)游人員隊(duì)伍建設(shè),也不利于維護(hù)導(dǎo)游人員的正當(dāng)權(quán)益。筆者建議,政府旅游行政管理部門在批準(zhǔn)設(shè)立各類旅行社企業(yè)、旅行社分社和進(jìn)行年度審查資格時(shí)設(shè)置導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè)門檻,從制度上要求旅行社企業(yè)逐步建立并完善專職導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè),以適應(yīng)開展旅游業(yè)務(wù)的市場(chǎng)需求。旅游行政管理部門、行業(yè)協(xié)會(huì)等單位評(píng)定旅行社企業(yè)百強(qiáng)等評(píng)強(qiáng)評(píng)優(yōu)活動(dòng),也應(yīng)該適度考慮該社導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè)情況。
1.3 大力推行旅游者(團(tuán))接待檔次與陪同導(dǎo)游等級(jí)水平相匹配旅游接待工作
旅行社企業(yè)經(jīng)營接待的旅游業(yè)務(wù)通常按住宿、餐飲、旅游交通工具、景點(diǎn)門票等要素劃分為豪華等、標(biāo)準(zhǔn)等、普通等和經(jīng)濟(jì)等旅游包價(jià)產(chǎn)品類別,對(duì)不同類別的旅游業(yè)務(wù)實(shí)行不同的價(jià)格,但沒有對(duì)陪同旅游團(tuán)(者)的導(dǎo)游人員從服務(wù)水平等級(jí)上作具體要求。而導(dǎo)游服務(wù)水平卻是構(gòu)成旅游者滿意度的最重要因素,其他要素也必須在陪同導(dǎo)游人員全程監(jiān)控下和不斷彌補(bǔ)中才能真正發(fā)揮作用。因此,筆者建議,大力執(zhí)行旅行社企業(yè)旅游業(yè)務(wù)接待等級(jí)與陪同導(dǎo)游人員等級(jí)水平緊密掛鉤。豪華旅游團(tuán)隊(duì)必須由高級(jí)導(dǎo)游員及以上陪同,執(zhí)行導(dǎo)游服務(wù)工作任務(wù);標(biāo)準(zhǔn)旅游團(tuán)隊(duì)必須由中級(jí)導(dǎo)游員及以上陪同,履行導(dǎo)游人員崗位工作職責(zé)。專項(xiàng)特色旅游團(tuán)隊(duì)必須由中級(jí)及以上導(dǎo)游人員或從事該特色服務(wù)的專項(xiàng)導(dǎo)游人員行使導(dǎo)游服務(wù)職責(zé),散客旅游接待工作參照?qǐng)?zhí)行。旅行社企業(yè)可以根據(jù)陪同導(dǎo)游的等級(jí)高低收取不同檔次導(dǎo)游服務(wù)費(fèi),這一措施也可以成為旅行社企業(yè)經(jīng)營新的利潤來源。
2 拓寬利益表達(dá)渠道,建立健全維護(hù)導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益機(jī)制建設(shè)
維護(hù)導(dǎo)游人員的合法權(quán)益,必須在“堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀”和“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”方針的指導(dǎo)下,建立起以導(dǎo)游人員和旅行社企業(yè)工會(huì)自我保護(hù)為基礎(chǔ),以法律法規(guī)和政策制度為保障,以社會(huì)各界和媒體輿論支持為依托的維護(hù)導(dǎo)游人員合法權(quán)益的監(jiān)督保障體系,逐步完善導(dǎo)游人員職業(yè)利益表達(dá)機(jī)制建設(shè)。
2.1 各級(jí)政府及其部門必須給予導(dǎo)游人員更多社會(huì)關(guān)懷
維護(hù)導(dǎo)游人員合法權(quán)益,政府負(fù)有不可推卸的責(zé)任[9];解決導(dǎo)游人員社會(huì)地位“邊緣化”問題,政府是社會(huì)主導(dǎo)性力量;營建導(dǎo)游人員社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò),政府應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)更多的政策支持和人文關(guān)懷。首先,解決導(dǎo)游人員合法權(quán)益問題是政府的責(zé)任。一方面,政府的政策、行為等造成了導(dǎo)游人員合法權(quán)益的缺失,解鈴還需系鈴人,要糾正這些偏向政策和不當(dāng)行為方式等唯有依*政府[10];另一方面,政府是公共權(quán)力組織,公共權(quán)力必須面對(duì)旅游業(yè)中的公共問題。其次,與導(dǎo)游人員自身及相關(guān)利益集團(tuán)相比,政府在保護(hù)導(dǎo)游人員權(quán)益方面具有優(yōu)勢(shì)。再次,從利益傾向的角度看,政府自身的利益傾向最弱、最不明顯,在很大程度上是公共利益的化身,是利益中立者[11]。通過黨、團(tuán)、婦、青等正式組織加大在旅行社企業(yè)、導(dǎo)游中介機(jī)構(gòu)等單位建立基層組織的力度,將導(dǎo)游人員吸納為組織成員,提高其組織化程度;通過加強(qiáng)勞動(dòng)法制化建設(shè),建立起具有前瞻性和可操作性的導(dǎo)游服務(wù)工作法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn),促進(jìn)社會(huì)公正和勞動(dòng)關(guān)系的和諧;要替導(dǎo)游員排憂解難,維護(hù)他們的合法權(quán)益;要著力研究旅行社企業(yè)新的治理結(jié)構(gòu),改革旅游企業(yè)用工制度、分配制度、人事制度和人才管理體制;要建立靈敏、高效的自我調(diào)節(jié)機(jī)制,注意運(yùn)用市場(chǎng)化手段和方式,探索旅行社企業(yè)內(nèi)部調(diào)解與社會(huì)調(diào)解相結(jié)合的矛盾調(diào)解方式;要適應(yīng)區(qū)域特點(diǎn),建立由勞動(dòng)保障部門、工會(huì)組織和企業(yè)代表組成的區(qū)域性矛盾爭(zhēng)議調(diào)解組織,形成多層次、多渠道、多形式的矛盾爭(zhēng)議調(diào)解體系和網(wǎng)絡(luò)。
2.2 發(fā)揮導(dǎo)游代言人作用,承擔(dān)旅游和諧發(fā)展的社會(huì)責(zé)任
充分的自我發(fā)言權(quán)和行使發(fā)言權(quán)時(shí)相互尊重與采取建設(shè)性溝通模式,有利于不同社會(huì)群體確認(rèn)差異利益,有利于借助于多元化公共談判協(xié)商模式凝聚共識(shí)。為導(dǎo)游員群體代言,既包括承認(rèn)與支持導(dǎo)游人員擁有自我利益表述的位置,還包括用較為理性客觀的方式專業(yè)地呈現(xiàn)導(dǎo)游群體的主張與意見””。高、特級(jí)導(dǎo)游員和大型國際旅行社企業(yè)高水平固定導(dǎo)游人員是導(dǎo)游群體中的精英分子,其利益與導(dǎo)游群體利益密切相關(guān)。同時(shí)他們?cè)诼眯猩缙髽I(yè)、旅游者、旅游行政管理部門有一定的社會(huì)地位和專業(yè)權(quán)威性,對(duì)導(dǎo)游群體起著巨大的榜樣和示范作用。高、特級(jí)導(dǎo)游員充當(dāng)導(dǎo)游員群體代言人,可以發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì),有利于影響旅游行政管理部門政策的制定和逐步完善;可以提高旅游者對(duì)導(dǎo)游服務(wù)工作的認(rèn)知程度,有利于營造鼓勵(lì)導(dǎo)游員爭(zhēng)先爭(zhēng)優(yōu)的良好氛圍。大型國際旅行社企業(yè)高水平固定導(dǎo)游人員維護(hù)導(dǎo)游人員團(tuán)體合法權(quán)益,可以增強(qiáng)導(dǎo)游人員在旅行社企業(yè)的影響力,有利于實(shí)現(xiàn)導(dǎo)游員的公平管理;可以保持與、媒體等社會(huì)輿論界的深度接觸,有利于糾正社會(huì)對(duì)導(dǎo)游員的歧視和偏見。還要充分發(fā)揮其他社會(huì)精英的影響和作用,如人大代表、政協(xié)委員、知識(shí)分子等,使他們給予導(dǎo)游人員群體重點(diǎn)關(guān)注和幫助,積極反映導(dǎo)游人員的建議和意見,自覺地和貧困導(dǎo)游人員建立直接責(zé)任制的幫扶關(guān)系,把旅游行業(yè)中的濟(jì)貧扶弱工作做細(xì)、做實(shí)、做好[13]。
2.3 加強(qiáng)旅行社企業(yè)工會(huì)組織隊(duì)伍建設(shè),強(qiáng)化維權(quán)意識(shí)
企業(yè)職工維權(quán)行動(dòng),主要*職工通過集體協(xié)商、民主管理等途徑來實(shí)現(xiàn)。工會(huì)組織要勇于介入涉及職工利益的問題,不斷彰顯其地位和作用,逐步發(fā)揮和增強(qiáng)其影響力與職工對(duì)其的認(rèn)同感。通過三方協(xié)商機(jī)制,使旅行社企業(yè)矛盾得到緩解,使旅行社企業(yè)投資者、經(jīng)營管理者與從事旅游接待服務(wù)工作人員的民主意識(shí)進(jìn)一步提高,使民主管理成為旅行社企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需要。要以職工合法權(quán)益代表者和維護(hù)者的身份時(shí)刻關(guān)注導(dǎo)游管理的各個(gè)方面;要突出重點(diǎn),體現(xiàn)特色,加大協(xié)調(diào)旅行社企業(yè)內(nèi)部勞動(dòng)關(guān)系的力度;要積極完善導(dǎo)游人員維權(quán)的內(nèi)容,進(jìn)一步維護(hù)導(dǎo)游人員的勞動(dòng)權(quán)利、經(jīng)濟(jì)利益、民主政治權(quán)利和精神文化權(quán)利;要深入探索導(dǎo)游人員維權(quán)的方式、方法,在旗幟鮮明的依法維護(hù)、全面辯證的整體維護(hù)、積極主動(dòng)的源頭維護(hù)、務(wù)求實(shí)效的具體維護(hù)上下工夫,促進(jìn)旅行社企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系的協(xié)調(diào)穩(wěn)定[14]。工會(huì)組織應(yīng)當(dāng)加大在旅行社企業(yè)里建立基層組織的力度,將更多導(dǎo)游人員吸納為組織成員,提高其組織化程度。要主動(dòng)關(guān)心導(dǎo)游員的生活,幫助導(dǎo)游員解決遭遇到的勞資糾紛、工傷事故等矛盾,工會(huì)應(yīng)積極主動(dòng)地把導(dǎo)游員的維權(quán)意識(shí)、維權(quán)要求引導(dǎo)好,幫助他們提高維護(hù)自身權(quán)益的能力[15]。
2.4 發(fā)揮媒體宣傳報(bào)道作用,加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督充分發(fā)揮社會(huì)輿論的導(dǎo)向作用,加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督功能。
一方面以電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)為主要表現(xiàn)形式的社會(huì)媒體要敢于揭露嚴(yán)重侵害導(dǎo)游人員職業(yè)合法權(quán)益的反面典型,反映導(dǎo)游人員的呼聲,圍繞旅游行業(yè)和廣大群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題展開探討和評(píng)論;另一方面要大力表揚(yáng)和宣傳關(guān)心導(dǎo)游人員、保障導(dǎo)游人員職業(yè)合法權(quán)益的先進(jìn)典型,在社會(huì)上逐漸形成以維護(hù)導(dǎo)游人員合法權(quán)益為榮、以侵害導(dǎo)游人員合法權(quán)益為恥的良好氛圍。要加大社會(huì)對(duì)導(dǎo)游人員崗位工作的認(rèn)知,在確立科學(xué)合理的導(dǎo)游人員權(quán)益觀基礎(chǔ)上,加大對(duì)導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益問題的研究、宣傳力度,健全導(dǎo)游人員權(quán)益的表達(dá)機(jī)制,喚起全社會(huì)對(duì)導(dǎo)游人員權(quán)益問題的關(guān)心,尋求科學(xué)有效的解決問題的對(duì)策措施。要強(qiáng)化權(quán)益關(guān)聯(lián),現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的外部性理論給我們一個(gè)很好的啟示,即將導(dǎo)游人員權(quán)益問題變成一個(gè)具有高度外部性的問題,使導(dǎo)游人員的權(quán)益與旅行社企業(yè)、旅游景區(qū)(點(diǎn))、導(dǎo)游中介機(jī)構(gòu)、旅游行政管理部門等其他利益集團(tuán)的權(quán)益盡可能地捆綁到一起,形成一榮俱榮、一損俱損的格局。這樣,其他利益集團(tuán)就會(huì)將導(dǎo)游人員的問題當(dāng)作自己的問題,“激勵(lì)”他們從自身利益出發(fā)來考慮導(dǎo)游人員的權(quán)益問題[10]。
2.5 強(qiáng)制推行企業(yè)社會(huì)責(zé)任國際標(biāo)準(zhǔn),實(shí)施旅行社SA8000認(rèn)證工作
SA8000目的是保護(hù)勞動(dòng)環(huán)境和條件、勞工權(quán)利等,主要內(nèi)容包括不使用童工、不強(qiáng)迫勞動(dòng)、為員工提供健康與安全的工作環(huán)境,并降低工作環(huán)境中的危害隱患、提供安全衛(wèi)生的生活環(huán)境以及結(jié)社自由和集體談判權(quán)利等、不歧視員工、不使用懲戒性措施、規(guī)定一周工作時(shí)間及加班可獲得額外津貼、工資不低于法律或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、制定公開透明符合社會(huì)責(zé)任與勞工條件的公司政策和管理體系等9個(gè)方面。SA8000的主要精神與《中華人民共和國勞動(dòng)法》是基本一致的,都是為了保護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)利不受侵犯。強(qiáng)制推行企業(yè)社會(huì)責(zé)任國際標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施旅行社SA8000認(rèn)證工作對(duì)我國旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。首先,保護(hù)勞動(dòng)者、善待勞動(dòng)者、尊重勞動(dòng)者是社會(huì)文明進(jìn)步應(yīng)有之義,執(zhí)行勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn),維護(hù)勞動(dòng)者基本權(quán)益是“以人為本”科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn);其次,執(zhí)行勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)從源頭上約束旅游企業(yè)“尋低競(jìng)爭(zhēng)”,有利于我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變和旅游業(yè)的和諧發(fā)展;再次,SA8000認(rèn)證制度是通過旅游者、合作方依據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)和勞工權(quán)益等來選擇旅游產(chǎn)品,旅行社企業(yè)通過向第三方提出申請(qǐng),以通過認(rèn)證獲得市場(chǎng)的“通行證”,認(rèn)證工作是旅行社企業(yè)的自覺行為,每年還需要年檢,有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)旅行社企業(yè)生產(chǎn)監(jiān)管的經(jīng)常化、制度化,有利于形成旅行社企業(yè)的“向上競(jìng)爭(zhēng)”,在很大程度上降低各級(jí)政府及其旅游行政管理部門的監(jiān)察成本[8]。
2.6 加強(qiáng)導(dǎo)游行業(yè)協(xié)會(huì)等民間團(tuán)體在導(dǎo)游群體利益表達(dá)方面的重要作用
導(dǎo)游行業(yè)協(xié)會(huì)在群體利益表達(dá)的重要作用主要表現(xiàn)在通過積極參與政府及旅游管理部門的決策立法活動(dòng),應(yīng)在保持自主性和獨(dú)立性的前提下,通過積極參與政府的決策和實(shí)施,統(tǒng)一協(xié)調(diào)會(huì)員的行動(dòng),提供咨詢意見和決策方案,發(fā)揮橋梁和樞紐作用,在贏得政府的信任、支持和幫助下,逐漸形成政府部門和民間組織的長(zhǎng)久良性互信機(jī)制。要允許、支持成立旨在維護(hù)導(dǎo)游人員合理、合法利益需求的其他民間團(tuán)體組織,并采用法制手段加以規(guī)范管理,以適應(yīng)導(dǎo)游員職業(yè)權(quán)益需求日益細(xì)微化、復(fù)雜化的發(fā)展趨勢(shì)。各種民間團(tuán)體的建立,有利于導(dǎo)游人員積極參與和諧旅游建設(shè)。只有建立多層次、立體化的導(dǎo)游人員社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò),從政策和制度上解決導(dǎo)游人員的社會(huì)支持和社會(huì)保護(hù)問題,才能維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,化解矛盾和沖突,促進(jìn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
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由于歷史、體制和自身等原因,我國導(dǎo)游員隊(duì)伍建設(shè)出現(xiàn)許多與蓬勃發(fā)展的旅游業(yè)格格不入的矛盾和問題,許多專家和學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了有益的研究和探索。南開大學(xué)旅游學(xué)系本科生科研創(chuàng)新小組對(duì)建立合理的導(dǎo)游人員職業(yè)機(jī)制問題進(jìn)行了研究[1];肖佑興等從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析導(dǎo)游人員違規(guī)行為屢禁不止在于旅游產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)界定困難、制度創(chuàng)新成本高、信譽(yù)低和追求短期利益、違規(guī)行為的風(fēng)險(xiǎn)有限、激勵(lì)機(jī)制不當(dāng)?shù)萚2];范玉翔等在導(dǎo)游收授回扣問題上引進(jìn)“博弈論”,分析監(jiān)管對(duì)導(dǎo)游收授回扣的失效原因”,4);李云霞就旅游線路產(chǎn)品低價(jià)格現(xiàn)象背后導(dǎo)游與旅行社的矛盾進(jìn)行了分析[5];梁智等認(rèn)為導(dǎo)游人員的道德危險(xiǎn)是近年困擾著旅行社業(yè)的一個(gè)嚴(yán)重問題[6];姜彩芬等分析了旅行社在導(dǎo)游管理中不公平可能帶來的不良后果[7]等等。這些探索研究提出了許多提高導(dǎo)游人員綜合素質(zhì)的建議和主張,對(duì)深入認(rèn)識(shí)和理解當(dāng)前導(dǎo)游市場(chǎng)大有幫助。但綜合治理當(dāng)前導(dǎo)游市場(chǎng)痼疾是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,必須深度挖掘矛盾和問題的根源,力求正本清源。雖然造成導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè)的矛盾和問題出現(xiàn)、發(fā)展和蔓延的原因很多,但歸根結(jié)底在于導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益的長(zhǎng)期缺位,在于該職業(yè)利益表達(dá)方式嚴(yán)重缺失、維護(hù)權(quán)益渠道障礙不暢,致使導(dǎo)游人員許多合法利益無法真正得到維護(hù)和保證。
導(dǎo)游人員崗位職業(yè)權(quán)益的基本內(nèi)涵
許多相關(guān)法律條例對(duì)導(dǎo)游職業(yè)的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行了系統(tǒng)而詳盡的規(guī)定,我們可以從中歸納概括導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益的基本內(nèi)涵。
1.導(dǎo)游人員工作崗位行政許可獨(dú)占權(quán)
《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定,“國家實(shí)行全國統(tǒng)一的導(dǎo)游人員資格考試制度。具有高級(jí)中學(xué)、中等專業(yè)學(xué)校或者以上學(xué)歷,身體健康,具有適應(yīng)導(dǎo)游需要的基本知識(shí)和語言表達(dá)能力的中華人民共和國公民,可以參加導(dǎo)游人員資格考試;經(jīng)考試合格的,由國務(wù)院旅游行政部門或者國務(wù)院旅游行政部門委托省、自治區(qū)、直轄市人民政府旅游行政部門頒發(fā)導(dǎo)游人員資格證書。”第四條規(guī)定,“在中華人民共和國境內(nèi)從事導(dǎo)游活動(dòng),必須取得導(dǎo)游證。取得導(dǎo)游人員資格證書的,經(jīng)與旅行社訂立勞動(dòng)合同或者在導(dǎo)游服務(wù)公司登記,方可持所訂立的勞動(dòng)合同或者登記證明材料,向省、自治區(qū)、直轄市人民政府旅游行政管理部門申請(qǐng)領(lǐng)取導(dǎo)游證。具有特定語種語言能力的人員,雖未取得導(dǎo)游人員資格證書,旅行社需要聘請(qǐng)臨時(shí)從事導(dǎo)游活動(dòng)的,由旅行社向省、自治區(qū)、直轄市人民政府旅游行政管理部門申請(qǐng)領(lǐng)取臨時(shí)導(dǎo)游證。”第八條規(guī)定,“導(dǎo)游人員進(jìn)行導(dǎo)游活動(dòng)時(shí),應(yīng)當(dāng)佩戴導(dǎo)游證。臨時(shí)導(dǎo)游證的有效期限最長(zhǎng)不超過3個(gè)月,并不得展期。”第十八條規(guī)定,“無導(dǎo)游證進(jìn)行導(dǎo)游活動(dòng)的,由旅游行政管理部門責(zé)令改正并予以公告,處以1000元以上3萬元以下的罰款;有違法所得的,并處沒收違法所得。”《旅行社管理?xiàng)l例》第三章第二十四條規(guī)定,“旅行社為接待旅游者聘用的導(dǎo)游和為組織旅游者出境旅游聘用的領(lǐng)隊(duì),應(yīng)當(dāng)持有省、自治區(qū)、直轄市以上人民政府旅游行政部門頒發(fā)的資格證書。”《中國公民出國旅游管理辦法》第十條規(guī)定,“組團(tuán)社應(yīng)當(dāng)為旅游團(tuán)隊(duì)安排專職領(lǐng)隊(duì)。領(lǐng)隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市旅游行政部門考核合格,取得領(lǐng)隊(duì)證。領(lǐng)隊(duì)在帶團(tuán)時(shí),應(yīng)當(dāng)佩戴領(lǐng)隊(duì)證,并遵守本辦法及國務(wù)院旅游行政部門的有關(guān)規(guī)定。”第二十七條規(guī)定,“組團(tuán)社違反本辦法第十條的規(guī)定,不為旅游團(tuán)隊(duì)安排專職領(lǐng)隊(duì)的,由旅游行政部門責(zé)令改正,并處5000元以上2萬元以下的罰款,可以暫停其出國旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營資格;多次不安排專職領(lǐng)隊(duì)的,并取消其出國旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營資格。”從這些規(guī)定中可以看出我國導(dǎo)游人員(包括境外領(lǐng)隊(duì))崗位職業(yè)實(shí)行政府行政許可制,這表明該崗位依法享有行政許可獨(dú)占權(quán)。
2.依法公平享有勞動(dòng)報(bào)酬和社會(huì)保障權(quán)
《中華人民共和國勞動(dòng)法》第一章第三條規(guī)定,“勞動(dòng)者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利、取得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利、休息休假的權(quán)利、獲得勞動(dòng)安全衛(wèi)生保護(hù)的權(quán)利、接受職業(yè)技能培訓(xùn)的權(quán)利、享受社會(huì)保險(xiǎn)和福利的權(quán)利、提請(qǐng)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的權(quán)利以及法律規(guī)定的其他勞動(dòng)權(quán)利。”第五章從第四十六條至第五十一條對(duì)勞動(dòng)者的工資進(jìn)行了系列的規(guī)定�！堵眯猩绻芾�?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第七章第四十七條(九)規(guī)定,“未建立合法、公開的導(dǎo)游報(bào)酬機(jī)制,致使導(dǎo)游人員私拿回扣,造成惡劣影響的”旅行社“不予通過業(yè)務(wù)年檢,由年檢主管部門依照法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定給予行政處罰,并可注銷或建議注銷其許可證。”作為社會(huì)勞動(dòng)大軍中的一部分,導(dǎo)游人員依法公平享有勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)和社會(huì)保障權(quán)。
3.接受技術(shù)技能水平等級(jí)學(xué)習(xí)培訓(xùn)權(quán)
《導(dǎo)游人員管理實(shí)施辦法》第二十五條規(guī)定,“導(dǎo)游人員必須參加所在地旅游行政管理部門舉辦的年審培訓(xùn),培訓(xùn)時(shí)間應(yīng)根據(jù)導(dǎo)游業(yè)務(wù)需要靈活安排。每年累計(jì)培訓(xùn)時(shí)間不得少于56小時(shí)。”第二十六條規(guī)定,“旅行社或?qū)в喂芾矸⻊?wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)為注冊(cè)的導(dǎo)游人員建立檔案,對(duì)導(dǎo)游人員進(jìn)行工作培訓(xùn)和指導(dǎo),建立對(duì)導(dǎo)游人員工作情況的檢查、考核和獎(jiǎng)懲的內(nèi)部管理機(jī)制。”《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第七章第四十六條(五)規(guī)定“未按規(guī)定組織管理人員及導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)等從業(yè)人員教育培訓(xùn)或集中培訓(xùn)時(shí)數(shù)不夠規(guī)定標(biāo)準(zhǔn),經(jīng)理資格證未達(dá)到要求的”旅行社“暫緩?fù)ㄟ^業(yè)務(wù)年檢,并由年檢主管部門依照法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定給予警告、限期改正等處罰。”第四十七條(六)規(guī)定,“連續(xù)兩年未按規(guī)定組織管理人員及導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)等從業(yè)人員教育培訓(xùn)或集中培訓(xùn)時(shí)數(shù)不夠規(guī)定標(biāo)準(zhǔn),經(jīng)理資格證未達(dá)到要求的”旅行社“不予通過業(yè)務(wù)年檢,由年檢主管部門依照法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定給予行政處罰,并可注銷或建議注銷其許可證。”這些規(guī)定表明導(dǎo)游人員在勞動(dòng)合同內(nèi)依法享有接受技術(shù)技能學(xué)習(xí)培訓(xùn)的權(quán)利。
導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益長(zhǎng)期缺位的主要現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)
1.導(dǎo)游人員工作崗位行政許可獨(dú)占權(quán)屢遭侵害
1.1 旅行社企業(yè)內(nèi)部肆意侵害導(dǎo)游人員工作崗位許可獨(dú)占權(quán)
《旅行社管理?xiàng)l例》、《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》、《中國公民出國旅游管理辦法》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》、《導(dǎo)游人員管理實(shí)施辦法》等多部法律條例都明文規(guī)定,只有導(dǎo)游人員(含境外領(lǐng)隊(duì))才有資格進(jìn)行導(dǎo)游服務(wù)工作,而在旅行社企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營管理中,出現(xiàn)其他人員隨意侵害導(dǎo)游人員工作崗位行政許可獨(dú)占權(quán)。外聯(lián)人員因外聯(lián)旅游業(yè)務(wù)與旅游消費(fèi)者進(jìn)行旅游產(chǎn)品咨詢、業(yè)務(wù)洽談和簽訂旅游合同等一系列的面對(duì)面服務(wù),成為旅游消費(fèi)者最熟悉、最信任的對(duì)象,往往被旅游消費(fèi)者看成較為理想的陪同人員,旅行社企業(yè)也常常以陪同旅游團(tuán)出行觀光游覽來獎(jiǎng)勵(lì)外聯(lián)人員;計(jì)調(diào)等內(nèi)勤人員常常以到旅游目的地考察接待設(shè)施設(shè)備情況、交流溝通合作意向、簽訂業(yè)務(wù)合作協(xié)議等為借口陪同旅游團(tuán)旅游;旅行社管理人員也常常被旅游目的地地接社、旅游景區(qū)(點(diǎn))和其他旅游接待單位的盛情邀請(qǐng),旅游消費(fèi)者也更相信管理者能及時(shí)解決問題等原因而拋下緊張的日常工作被動(dòng)陪同旅游;實(shí)習(xí)生和旅游車司機(jī)也成為侵占導(dǎo)游人員工作崗位行政許可獨(dú)占權(quán)的重要因素,因?yàn)樗麄兣阃糜螆F(tuán)隊(duì)使旅行社企業(yè)可以不給予或少給予導(dǎo)游帶團(tuán)津貼,可以節(jié)約旅游成本開支,這在微利時(shí)代的今天深受部分中小旅行社企業(yè)的歡迎。由此可見,在旅行社企業(yè)內(nèi)部存在較為嚴(yán)重的侵害導(dǎo)游人員工作崗位行政許可獨(dú)占權(quán)現(xiàn)象。
1.2 旅行社外部侵害導(dǎo)游人員工作崗位行政許可獨(dú)占權(quán)現(xiàn)象隨處可見
導(dǎo)游是一項(xiàng)引人入勝的特殊行業(yè),導(dǎo)游服務(wù)是需要高智力、強(qiáng)體力、豐富經(jīng)驗(yàn)作支撐的崗位,在部分景區(qū)(點(diǎn))出現(xiàn)了志愿者、行業(yè)專家兼職導(dǎo)游強(qiáng)行搶占導(dǎo)游人員飯碗現(xiàn)象,旅游高等院校的在讀學(xué)生和有意向報(bào)考導(dǎo)游人員資格證書的社會(huì)人員為積累導(dǎo)游工作經(jīng)驗(yàn),往往采取到當(dāng)?shù)鼐皡^(qū)(點(diǎn))當(dāng)志愿者為旅游者免費(fèi)進(jìn)行導(dǎo)游服務(wù)工作,不經(jīng)意地侵害導(dǎo)游人員工作崗位行政許可獨(dú)占權(quán);旅游景區(qū)(點(diǎn))和旅行社企業(yè)為了擴(kuò)大自身社會(huì)影響,隨意采取聘請(qǐng)專家、教授和學(xué)者為兼職導(dǎo)游員,但又不顧《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》的規(guī)定,不向當(dāng)?shù)芈糜涡姓芾聿块T申請(qǐng)領(lǐng)取臨時(shí)導(dǎo)游證,還不注意時(shí)間的有效性,這在一定程度上也侵害了導(dǎo)游人員工作崗位行政許可獨(dú)占權(quán);導(dǎo)游是一項(xiàng)能見多識(shí)廣的新興職業(yè),導(dǎo)游工作可以享受“白領(lǐng)待遇”(導(dǎo)游人員在帶團(tuán)工作中可以“白游、白吃、白住、白玩”),這引起一部分人的高度關(guān)注,成為他們發(fā)財(cái)致富的好手段,在旅游現(xiàn)實(shí)中主要表現(xiàn)為兩類。一是景區(qū)野導(dǎo),景區(qū)(點(diǎn))當(dāng)?shù)鼐用?以農(nóng)民居多)和旅游接待單位的工作人員歪用“*山吃山,*水吃水”觀念,充分發(fā)揮自己的地緣優(yōu)勢(shì),通過低導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)、繞過門票站等違法手段為旅游消費(fèi)者提供向?qū)Х⻊?wù),低層次的旅游消費(fèi)者往往比較滿意,導(dǎo)游人員和景區(qū)(點(diǎn))成為受害者;二是社會(huì)黑導(dǎo),景區(qū)(點(diǎn))周圍的“靚男俊女”以“色情”為武器,盜用男女公關(guān)、伴游陪游、游泳教練等名義進(jìn)行“導(dǎo)游”工作,嚴(yán)重影響導(dǎo)游人員社會(huì)形象。
1.3 境外同行強(qiáng)占鵲巢成為導(dǎo)游人員維護(hù)崗位行政許可獨(dú)占權(quán)的新威脅
中國境內(nèi)旅行社企業(yè)出現(xiàn)高薪聘請(qǐng)境外導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)的涉嫌違規(guī)行為,旅游行政管理部門的表態(tài)有助長(zhǎng)之勢(shì)。廣東某旅行社企業(yè)以中國導(dǎo)游及工作人員語言以及生活習(xí)慣的不同、溝通不足、旅行社提供的服務(wù)不能獲得認(rèn)可、想投訴卻困難重重等理由為借口,在2003年11月率先在廣東旅游市場(chǎng)推出新業(yè)務(wù),成立了由外國人和外籍華人等組成的“ForeignTeam"(外國團(tuán)隊(duì)),專為出入廣州的外籍商旅人士以及外商投資機(jī)構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)的旅游產(chǎn)品和服務(wù)。這涉嫌違反《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》第三條導(dǎo)游員是中華人民共和國公民的規(guī)定。對(duì)該旅行社企業(yè)涉嫌違規(guī)推出的新服務(wù),旅游行政管理部門的態(tài)度(“這是旅行社的一個(gè)創(chuàng)新服務(wù),極為可喜。”)難免引起爭(zhēng)議,無疑將進(jìn)一步助長(zhǎng)中國旅行社企業(yè)競(jìng)相聘用外籍公民為導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì),這已經(jīng)成為導(dǎo)游人員維護(hù)崗位行政許可獨(dú)占權(quán)的新威脅。
2.導(dǎo)游人員勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)、社會(huì)保障權(quán)難以保證
《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第三十六條中規(guī)定,旅行社企業(yè)不得采取“以承包、掛*或變相承包、掛*方式非法轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)或部分經(jīng)營權(quán)”。但部分旅行社企業(yè)卻違規(guī)經(jīng)營,產(chǎn)生了惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)、唯低成本艱難運(yùn)行。導(dǎo)游人員成為最突出的受害者,在當(dāng)前零團(tuán)費(fèi)盛行的旅游業(yè)中,旅行社企業(yè)對(duì)導(dǎo)游人員實(shí)行低工資乃至零工資、接待單位簽單、導(dǎo)游人員上繳人頭費(fèi)競(jìng)價(jià)買團(tuán)和墊付旅游團(tuán)款等一系列轉(zhuǎn)嫁虧損給導(dǎo)游人員的做法,已經(jīng)成為旅行社獲得繼續(xù)經(jīng)營的潛規(guī)則。作為旅行社企業(yè)的弱勢(shì)群體,導(dǎo)游人員合法享有的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)被無情地剝奪,并被默認(rèn)甚至慫恿購物拿回扣來填補(bǔ)旅行社企業(yè)的經(jīng)營虧損和維持自己的生存需要。以中部某省一家經(jīng)營一日游散客見長(zhǎng)的某旅行社企業(yè)為例,該社每天發(fā)送一日游散客旅游團(tuán)隊(duì)1—2個(gè),最多可達(dá)5—6個(gè)。帶團(tuán)導(dǎo)游人員每天清晨5點(diǎn)左右到火車站攬客,沿途到各旅行社企業(yè)、酒店賓館等單位接迎散客后開始進(jìn)行導(dǎo)游服務(wù)工作,下午5點(diǎn)半至6點(diǎn)、偶爾深夜才返回,每天如此,他們的工作強(qiáng)度和辛苦程度不難估量。旅行社企業(yè)支付給他們的勞動(dòng)報(bào)酬為300元/月,沒有帶團(tuán)津貼,還必須完成招攬散客中去其他線路旅游的業(yè)務(wù),任務(wù)為每月5—6人,每少一人扣工資50元,許多導(dǎo)游人員連低于當(dāng)?shù)匾?guī)定的最低工資也拿不到。由此可見,導(dǎo)游人員勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)和社會(huì)保障難以維護(hù),導(dǎo)游職業(yè)也逐漸邊緣化。大多數(shù)導(dǎo)游人員屬于“三無人員”:無基本工資、無基本福利保障、無明確勞動(dòng)報(bào)酬。
導(dǎo)游人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)權(quán)難以切實(shí)維護(hù)
學(xué)習(xí)培訓(xùn)權(quán)是導(dǎo)游人員用以提高自身綜合素質(zhì)、增強(qiáng)對(duì)客服務(wù)能力的必要手段,也是旅行社企業(yè)不斷提高核心競(jìng)爭(zhēng)力、改善經(jīng)營和增強(qiáng)盈利能力的重要措施。但在現(xiàn)實(shí)生活中,導(dǎo)游人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)權(quán)經(jīng)常被剝奪。旅游行業(yè)淡旺季差異明顯,旅游旺季導(dǎo)游人員帶團(tuán)任務(wù)多、工作壓力大,常人所需的必要休息都難以保證,不太可能擠出學(xué)習(xí)培訓(xùn)的時(shí)間。旅游淡季絕大多數(shù)旅行社企業(yè)效益十分低下,經(jīng)營利潤非常薄弱,即使組織導(dǎo)游人員進(jìn)行培訓(xùn),也往往因資金等方面的原因培訓(xùn)效果不如人意。甚至有部分旅行社企業(yè)為了最大限度節(jié)省費(fèi)用開支,維持繼續(xù)經(jīng)營,打發(fā)導(dǎo)游無薪休假,導(dǎo)游人員面臨著新的生存危機(jī),沒有心思進(jìn)行學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。為了千方百計(jì)降低營運(yùn)成本,許多旅行社企業(yè)只配備少量專職導(dǎo)游人員,往往采取在旺季時(shí)大批聘用兼職導(dǎo)游員的做法,又不注重監(jiān)控導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量,使之處于放任自流的狀態(tài)。大多數(shù)旅行社企業(yè)將工作重點(diǎn)僅放在外聯(lián)業(yè)務(wù)上,不重視導(dǎo)游人力資源的開發(fā)管理。大部分導(dǎo)游人員的日常管理缺乏依托單位,影響了導(dǎo)游隊(duì)伍的穩(wěn)定和整體素質(zhì)的不斷提高。處于半失業(yè)狀態(tài)的導(dǎo)游人員既失去了外界對(duì)其服務(wù)水平的有效監(jiān)
督,也失去了競(jìng)爭(zhēng)的壓力和提高自身素質(zhì)的動(dòng)力。
導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益維護(hù)及其利益表達(dá)
身處一線的導(dǎo)游人員是旅游勞動(dòng)大軍中的大多數(shù),《2004年度全國旅行社業(yè)務(wù)年檢情況通報(bào)》的統(tǒng)計(jì)資料顯示,2004年旅行社直接從業(yè)人員為24.62萬人,其中導(dǎo)游人員10.04萬人、領(lǐng)隊(duì)人員1.84萬人,導(dǎo)游人員占旅行社從業(yè)人員近一半。而絕大多數(shù)導(dǎo)游人員主要是通過對(duì)所在旅行社企業(yè)的工資福利和社會(huì)保障來感受社會(huì)制度的優(yōu)劣。這部分群體利益不得到保護(hù),和諧旅游不可能長(zhǎng)久繁榮[8]。近年來,珠三角、閩東南、浙東南地區(qū)制造業(yè)出現(xiàn)“技工荒”甚至“民工荒”就是對(duì)企業(yè)實(shí)行人力資源掠奪性開發(fā)的“報(bào)復(fù)”。海南旅游界發(fā)生的惡性群體事件(近500名當(dāng)?shù)貙?dǎo)游、旅游車司機(jī)發(fā)起持續(xù)多天的罷工示威活動(dòng),并與警方爆發(fā)激烈沖突,導(dǎo)致多人受傷、20多人被捕)充分表明導(dǎo)游人員與旅行社、旅游管理部門等企事業(yè)單位還存在較多的矛盾和問題,旅游要實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展還任重道遠(yuǎn)。維護(hù)導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益成為旅游業(yè)和諧發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急,職業(yè)權(quán)益的維護(hù)重在各項(xiàng)具體措施落實(shí)到位,更在于建立健全和諧處理圍繞導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益的種種矛盾和問題的利益表達(dá)機(jī)制。
1 切實(shí)落實(shí)導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益維護(hù)各項(xiàng)具體措施的現(xiàn)實(shí)思考
1.1 加強(qiáng)從業(yè)導(dǎo)游人員總量控制,實(shí)現(xiàn)導(dǎo)游服務(wù)市場(chǎng)多層次供求平衡
由于我國勞動(dòng)力資源總體上供大于求,雇主常常以“你不愿干,有的是人干”相要挾,逼迫勞動(dòng)者做出讓步[8]。導(dǎo)游服務(wù)供給資源供過于求表現(xiàn)為導(dǎo)游人員與旅行社企業(yè)討價(jià)還價(jià)能力日益低下,表現(xiàn)為從業(yè)導(dǎo)游社會(huì)地位愈來愈“邊緣化”。加強(qiáng)從業(yè)導(dǎo)游人員總量控制越來越必要,實(shí)現(xiàn)導(dǎo)游服務(wù)市場(chǎng)多層次供求平衡也勢(shì)在必行。實(shí)施導(dǎo)游服務(wù)市場(chǎng)供給總量控制,能夠避免過度競(jìng)爭(zhēng),有利于提高導(dǎo)游人員討價(jià)還價(jià)能力,有利于維護(hù)自身合法權(quán)益;實(shí)現(xiàn)多層次供求平衡,能夠推進(jìn)導(dǎo)游隊(duì)伍梯隊(duì)建設(shè),有利于調(diào)動(dòng)導(dǎo)游人員積極主動(dòng)性,有利于最大限度滿足社會(huì)導(dǎo)游服務(wù)需求。通過系統(tǒng)研究本地區(qū)和景區(qū)(點(diǎn))旅游接待規(guī)模及其構(gòu)成、旅行社企業(yè)整體經(jīng)營情況、導(dǎo)游服務(wù)工作性質(zhì)、旅游淡旺季特點(diǎn)等方面內(nèi)容,從總量上適度控制導(dǎo)游服務(wù)供給的過快增長(zhǎng);通過認(rèn)真調(diào)研旅游團(tuán)(者)消費(fèi)特點(diǎn)、關(guān)注行業(yè)焦點(diǎn)、社會(huì)熱點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì),大力發(fā)展專項(xiàng)導(dǎo)游業(yè)務(wù),強(qiáng)化特色導(dǎo)游服務(wù),建設(shè)符合本地區(qū)和景區(qū)(點(diǎn))旅游發(fā)展需要的導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè);通過給予導(dǎo)游人員人文關(guān)懷、因材施教、搭建平臺(tái)、優(yōu)勝劣汰,營造中、高、特級(jí)導(dǎo)游人員涌現(xiàn)的良好社會(huì)氛圍,實(shí)現(xiàn)導(dǎo)游服務(wù)市場(chǎng)多層次供求的動(dòng)態(tài)平衡。
1.2 強(qiáng)制實(shí)施旅行社企業(yè)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)與擁有導(dǎo)游隊(duì)伍情況掛鉤制度
《旅行社管理?xiàng)l例》第二章第六條對(duì)旅行社企業(yè)設(shè)立的條件進(jìn)行了規(guī)定,但沒有提及導(dǎo)游人員隊(duì)伍建設(shè)。第十五條規(guī)定旅行社企業(yè)設(shè)立不具法人資格的分社的相關(guān)條件,也沒有規(guī)定需配備導(dǎo)游人員的相關(guān)情況�！堵眯猩绻芾�?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第二章第十條、第十一條對(duì)設(shè)立國際旅行社和國內(nèi)旅行社應(yīng)具有的經(jīng)營管理者作了硬性規(guī)定,而對(duì)在實(shí)際旅游接待服務(wù)的第一線往往比經(jīng)營管理人員更為重要的導(dǎo)游工作人員卻未作任何要求。這些法規(guī)和政策缺陷不利于導(dǎo)游人員隊(duì)伍建設(shè),也不利于維護(hù)導(dǎo)游人員的正當(dāng)權(quán)益。筆者建議,政府旅游行政管理部門在批準(zhǔn)設(shè)立各類旅行社企業(yè)、旅行社分社和進(jìn)行年度審查資格時(shí)設(shè)置導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè)門檻,從制度上要求旅行社企業(yè)逐步建立并完善專職導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè),以適應(yīng)開展旅游業(yè)務(wù)的市場(chǎng)需求。旅游行政管理部門、行業(yè)協(xié)會(huì)等單位評(píng)定旅行社企業(yè)百強(qiáng)等評(píng)強(qiáng)評(píng)優(yōu)活動(dòng),也應(yīng)該適度考慮該社導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè)情況。
1.3 大力推行旅游者(團(tuán))接待檔次與陪同導(dǎo)游等級(jí)水平相匹配旅游接待工作
旅行社企業(yè)經(jīng)營接待的旅游業(yè)務(wù)通常按住宿、餐飲、旅游交通工具、景點(diǎn)門票等要素劃分為豪華等、標(biāo)準(zhǔn)等、普通等和經(jīng)濟(jì)等旅游包價(jià)產(chǎn)品類別,對(duì)不同類別的旅游業(yè)務(wù)實(shí)行不同的價(jià)格,但沒有對(duì)陪同旅游團(tuán)(者)的導(dǎo)游人員從服務(wù)水平等級(jí)上作具體要求。而導(dǎo)游服務(wù)水平卻是構(gòu)成旅游者滿意度的最重要因素,其他要素也必須在陪同導(dǎo)游人員全程監(jiān)控下和不斷彌補(bǔ)中才能真正發(fā)揮作用。因此,筆者建議,大力執(zhí)行旅行社企業(yè)旅游業(yè)務(wù)接待等級(jí)與陪同導(dǎo)游人員等級(jí)水平緊密掛鉤。豪華旅游團(tuán)隊(duì)必須由高級(jí)導(dǎo)游員及以上陪同,執(zhí)行導(dǎo)游服務(wù)工作任務(wù);標(biāo)準(zhǔn)旅游團(tuán)隊(duì)必須由中級(jí)導(dǎo)游員及以上陪同,履行導(dǎo)游人員崗位工作職責(zé)。專項(xiàng)特色旅游團(tuán)隊(duì)必須由中級(jí)及以上導(dǎo)游人員或從事該特色服務(wù)的專項(xiàng)導(dǎo)游人員行使導(dǎo)游服務(wù)職責(zé),散客旅游接待工作參照?qǐng)?zhí)行。旅行社企業(yè)可以根據(jù)陪同導(dǎo)游的等級(jí)高低收取不同檔次導(dǎo)游服務(wù)費(fèi),這一措施也可以成為旅行社企業(yè)經(jīng)營新的利潤來源。
2 拓寬利益表達(dá)渠道,建立健全維護(hù)導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益機(jī)制建設(shè)
維護(hù)導(dǎo)游人員的合法權(quán)益,必須在“堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀”和“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”方針的指導(dǎo)下,建立起以導(dǎo)游人員和旅行社企業(yè)工會(huì)自我保護(hù)為基礎(chǔ),以法律法規(guī)和政策制度為保障,以社會(huì)各界和媒體輿論支持為依托的維護(hù)導(dǎo)游人員合法權(quán)益的監(jiān)督保障體系,逐步完善導(dǎo)游人員職業(yè)利益表達(dá)機(jī)制建設(shè)。
2.1 各級(jí)政府及其部門必須給予導(dǎo)游人員更多社會(huì)關(guān)懷
維護(hù)導(dǎo)游人員合法權(quán)益,政府負(fù)有不可推卸的責(zé)任[9];解決導(dǎo)游人員社會(huì)地位“邊緣化”問題,政府是社會(huì)主導(dǎo)性力量;營建導(dǎo)游人員社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò),政府應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)更多的政策支持和人文關(guān)懷。首先,解決導(dǎo)游人員合法權(quán)益問題是政府的責(zé)任。一方面,政府的政策、行為等造成了導(dǎo)游人員合法權(quán)益的缺失,解鈴還需系鈴人,要糾正這些偏向政策和不當(dāng)行為方式等唯有依*政府[10];另一方面,政府是公共權(quán)力組織,公共權(quán)力必須面對(duì)旅游業(yè)中的公共問題。其次,與導(dǎo)游人員自身及相關(guān)利益集團(tuán)相比,政府在保護(hù)導(dǎo)游人員權(quán)益方面具有優(yōu)勢(shì)。再次,從利益傾向的角度看,政府自身的利益傾向最弱、最不明顯,在很大程度上是公共利益的化身,是利益中立者[11]。通過黨、團(tuán)、婦、青等正式組織加大在旅行社企業(yè)、導(dǎo)游中介機(jī)構(gòu)等單位建立基層組織的力度,將導(dǎo)游人員吸納為組織成員,提高其組織化程度;通過加強(qiáng)勞動(dòng)法制化建設(shè),建立起具有前瞻性和可操作性的導(dǎo)游服務(wù)工作法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn),促進(jìn)社會(huì)公正和勞動(dòng)關(guān)系的和諧;要替導(dǎo)游員排憂解難,維護(hù)他們的合法權(quán)益;要著力研究旅行社企業(yè)新的治理結(jié)構(gòu),改革旅游企業(yè)用工制度、分配制度、人事制度和人才管理體制;要建立靈敏、高效的自我調(diào)節(jié)機(jī)制,注意運(yùn)用市場(chǎng)化手段和方式,探索旅行社企業(yè)內(nèi)部調(diào)解與社會(huì)調(diào)解相結(jié)合的矛盾調(diào)解方式;要適應(yīng)區(qū)域特點(diǎn),建立由勞動(dòng)保障部門、工會(huì)組織和企業(yè)代表組成的區(qū)域性矛盾爭(zhēng)議調(diào)解組織,形成多層次、多渠道、多形式的矛盾爭(zhēng)議調(diào)解體系和網(wǎng)絡(luò)。
2.2 發(fā)揮導(dǎo)游代言人作用,承擔(dān)旅游和諧發(fā)展的社會(huì)責(zé)任
充分的自我發(fā)言權(quán)和行使發(fā)言權(quán)時(shí)相互尊重與采取建設(shè)性溝通模式,有利于不同社會(huì)群體確認(rèn)差異利益,有利于借助于多元化公共談判協(xié)商模式凝聚共識(shí)。為導(dǎo)游員群體代言,既包括承認(rèn)與支持導(dǎo)游人員擁有自我利益表述的位置,還包括用較為理性客觀的方式專業(yè)地呈現(xiàn)導(dǎo)游群體的主張與意見””。高、特級(jí)導(dǎo)游員和大型國際旅行社企業(yè)高水平固定導(dǎo)游人員是導(dǎo)游群體中的精英分子,其利益與導(dǎo)游群體利益密切相關(guān)。同時(shí)他們?cè)诼眯猩缙髽I(yè)、旅游者、旅游行政管理部門有一定的社會(huì)地位和專業(yè)權(quán)威性,對(duì)導(dǎo)游群體起著巨大的榜樣和示范作用。高、特級(jí)導(dǎo)游員充當(dāng)導(dǎo)游員群體代言人,可以發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì),有利于影響旅游行政管理部門政策的制定和逐步完善;可以提高旅游者對(duì)導(dǎo)游服務(wù)工作的認(rèn)知程度,有利于營造鼓勵(lì)導(dǎo)游員爭(zhēng)先爭(zhēng)優(yōu)的良好氛圍。大型國際旅行社企業(yè)高水平固定導(dǎo)游人員維護(hù)導(dǎo)游人員團(tuán)體合法權(quán)益,可以增強(qiáng)導(dǎo)游人員在旅行社企業(yè)的影響力,有利于實(shí)現(xiàn)導(dǎo)游員的公平管理;可以保持與、媒體等社會(huì)輿論界的深度接觸,有利于糾正社會(huì)對(duì)導(dǎo)游員的歧視和偏見。還要充分發(fā)揮其他社會(huì)精英的影響和作用,如人大代表、政協(xié)委員、知識(shí)分子等,使他們給予導(dǎo)游人員群體重點(diǎn)關(guān)注和幫助,積極反映導(dǎo)游人員的建議和意見,自覺地和貧困導(dǎo)游人員建立直接責(zé)任制的幫扶關(guān)系,把旅游行業(yè)中的濟(jì)貧扶弱工作做細(xì)、做實(shí)、做好[13]。
2.3 加強(qiáng)旅行社企業(yè)工會(huì)組織隊(duì)伍建設(shè),強(qiáng)化維權(quán)意識(shí)
企業(yè)職工維權(quán)行動(dòng),主要*職工通過集體協(xié)商、民主管理等途徑來實(shí)現(xiàn)。工會(huì)組織要勇于介入涉及職工利益的問題,不斷彰顯其地位和作用,逐步發(fā)揮和增強(qiáng)其影響力與職工對(duì)其的認(rèn)同感。通過三方協(xié)商機(jī)制,使旅行社企業(yè)矛盾得到緩解,使旅行社企業(yè)投資者、經(jīng)營管理者與從事旅游接待服務(wù)工作人員的民主意識(shí)進(jìn)一步提高,使民主管理成為旅行社企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需要。要以職工合法權(quán)益代表者和維護(hù)者的身份時(shí)刻關(guān)注導(dǎo)游管理的各個(gè)方面;要突出重點(diǎn),體現(xiàn)特色,加大協(xié)調(diào)旅行社企業(yè)內(nèi)部勞動(dòng)關(guān)系的力度;要積極完善導(dǎo)游人員維權(quán)的內(nèi)容,進(jìn)一步維護(hù)導(dǎo)游人員的勞動(dòng)權(quán)利、經(jīng)濟(jì)利益、民主政治權(quán)利和精神文化權(quán)利;要深入探索導(dǎo)游人員維權(quán)的方式、方法,在旗幟鮮明的依法維護(hù)、全面辯證的整體維護(hù)、積極主動(dòng)的源頭維護(hù)、務(wù)求實(shí)效的具體維護(hù)上下工夫,促進(jìn)旅行社企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系的協(xié)調(diào)穩(wěn)定[14]。工會(huì)組織應(yīng)當(dāng)加大在旅行社企業(yè)里建立基層組織的力度,將更多導(dǎo)游人員吸納為組織成員,提高其組織化程度。要主動(dòng)關(guān)心導(dǎo)游員的生活,幫助導(dǎo)游員解決遭遇到的勞資糾紛、工傷事故等矛盾,工會(huì)應(yīng)積極主動(dòng)地把導(dǎo)游員的維權(quán)意識(shí)、維權(quán)要求引導(dǎo)好,幫助他們提高維護(hù)自身權(quán)益的能力[15]。
2.4 發(fā)揮媒體宣傳報(bào)道作用,加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督充分發(fā)揮社會(huì)輿論的導(dǎo)向作用,加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督功能。
一方面以電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)為主要表現(xiàn)形式的社會(huì)媒體要敢于揭露嚴(yán)重侵害導(dǎo)游人員職業(yè)合法權(quán)益的反面典型,反映導(dǎo)游人員的呼聲,圍繞旅游行業(yè)和廣大群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題展開探討和評(píng)論;另一方面要大力表揚(yáng)和宣傳關(guān)心導(dǎo)游人員、保障導(dǎo)游人員職業(yè)合法權(quán)益的先進(jìn)典型,在社會(huì)上逐漸形成以維護(hù)導(dǎo)游人員合法權(quán)益為榮、以侵害導(dǎo)游人員合法權(quán)益為恥的良好氛圍。要加大社會(huì)對(duì)導(dǎo)游人員崗位工作的認(rèn)知,在確立科學(xué)合理的導(dǎo)游人員權(quán)益觀基礎(chǔ)上,加大對(duì)導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益問題的研究、宣傳力度,健全導(dǎo)游人員權(quán)益的表達(dá)機(jī)制,喚起全社會(huì)對(duì)導(dǎo)游人員權(quán)益問題的關(guān)心,尋求科學(xué)有效的解決問題的對(duì)策措施。要強(qiáng)化權(quán)益關(guān)聯(lián),現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的外部性理論給我們一個(gè)很好的啟示,即將導(dǎo)游人員權(quán)益問題變成一個(gè)具有高度外部性的問題,使導(dǎo)游人員的權(quán)益與旅行社企業(yè)、旅游景區(qū)(點(diǎn))、導(dǎo)游中介機(jī)構(gòu)、旅游行政管理部門等其他利益集團(tuán)的權(quán)益盡可能地捆綁到一起,形成一榮俱榮、一損俱損的格局。這樣,其他利益集團(tuán)就會(huì)將導(dǎo)游人員的問題當(dāng)作自己的問題,“激勵(lì)”他們從自身利益出發(fā)來考慮導(dǎo)游人員的權(quán)益問題[10]。
2.5 強(qiáng)制推行企業(yè)社會(huì)責(zé)任國際標(biāo)準(zhǔn),實(shí)施旅行社SA8000認(rèn)證工作
SA8000目的是保護(hù)勞動(dòng)環(huán)境和條件、勞工權(quán)利等,主要內(nèi)容包括不使用童工、不強(qiáng)迫勞動(dòng)、為員工提供健康與安全的工作環(huán)境,并降低工作環(huán)境中的危害隱患、提供安全衛(wèi)生的生活環(huán)境以及結(jié)社自由和集體談判權(quán)利等、不歧視員工、不使用懲戒性措施、規(guī)定一周工作時(shí)間及加班可獲得額外津貼、工資不低于法律或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、制定公開透明符合社會(huì)責(zé)任與勞工條件的公司政策和管理體系等9個(gè)方面。SA8000的主要精神與《中華人民共和國勞動(dòng)法》是基本一致的,都是為了保護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)利不受侵犯。強(qiáng)制推行企業(yè)社會(huì)責(zé)任國際標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施旅行社SA8000認(rèn)證工作對(duì)我國旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。首先,保護(hù)勞動(dòng)者、善待勞動(dòng)者、尊重勞動(dòng)者是社會(huì)文明進(jìn)步應(yīng)有之義,執(zhí)行勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn),維護(hù)勞動(dòng)者基本權(quán)益是“以人為本”科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn);其次,執(zhí)行勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)從源頭上約束旅游企業(yè)“尋低競(jìng)爭(zhēng)”,有利于我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變和旅游業(yè)的和諧發(fā)展;再次,SA8000認(rèn)證制度是通過旅游者、合作方依據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)和勞工權(quán)益等來選擇旅游產(chǎn)品,旅行社企業(yè)通過向第三方提出申請(qǐng),以通過認(rèn)證獲得市場(chǎng)的“通行證”,認(rèn)證工作是旅行社企業(yè)的自覺行為,每年還需要年檢,有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)旅行社企業(yè)生產(chǎn)監(jiān)管的經(jīng)常化、制度化,有利于形成旅行社企業(yè)的“向上競(jìng)爭(zhēng)”,在很大程度上降低各級(jí)政府及其旅游行政管理部門的監(jiān)察成本[8]。
2.6 加強(qiáng)導(dǎo)游行業(yè)協(xié)會(huì)等民間團(tuán)體在導(dǎo)游群體利益表達(dá)方面的重要作用
導(dǎo)游行業(yè)協(xié)會(huì)在群體利益表達(dá)的重要作用主要表現(xiàn)在通過積極參與政府及旅游管理部門的決策立法活動(dòng),應(yīng)在保持自主性和獨(dú)立性的前提下,通過積極參與政府的決策和實(shí)施,統(tǒng)一協(xié)調(diào)會(huì)員的行動(dòng),提供咨詢意見和決策方案,發(fā)揮橋梁和樞紐作用,在贏得政府的信任、支持和幫助下,逐漸形成政府部門和民間組織的長(zhǎng)久良性互信機(jī)制。要允許、支持成立旨在維護(hù)導(dǎo)游人員合理、合法利益需求的其他民間團(tuán)體組織,并采用法制手段加以規(guī)范管理,以適應(yīng)導(dǎo)游員職業(yè)權(quán)益需求日益細(xì)微化、復(fù)雜化的發(fā)展趨勢(shì)。各種民間團(tuán)體的建立,有利于導(dǎo)游人員積極參與和諧旅游建設(shè)。只有建立多層次、立體化的導(dǎo)游人員社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò),從政策和制度上解決導(dǎo)游人員的社會(huì)支持和社會(huì)保護(hù)問題,才能維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,化解矛盾和沖突,促進(jìn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
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