通過多年建設(shè)，我國政府信息化已經(jīng)取得了階段性成果，特別是金字工程、政府上網(wǎng)工程等大型項目的加快實施，實現(xiàn)了政府工作跨越式科學(xué)發(fā)展。20世紀(jì)90年代以來，我國政府在信息化方面不斷加大投入，每年都投入了數(shù)百億元的巨資。僅2010年，我國政府信息化投入就達(dá)486.1億元，較2009年增長5.8%。
上世紀(jì)末，業(yè)界有人認(rèn)為：信息化建設(shè)面臨“IT黑洞”的危機(jī)，即對信息化進(jìn)行巨額投資，經(jīng)過漫長的開發(fā)周期后，由于出現(xiàn)需求重構(gòu)、流程再造、技術(shù)更新等諸多主客觀因素變化，信息系統(tǒng)項目投入可能失控，像黑洞一樣吞噬大量的人力、物力、財力和時間。還有人提出“IT生產(chǎn)力悖論”，指對信息化建設(shè)投入了大量的資源，卻沒有得到相應(yīng)的回報效益，即信息化的投入增加與生產(chǎn)率的提高可能不成正比。不管“IT黑洞”還是“IT生產(chǎn)力悖論”是否正確，都側(cè)面反映信息化投入相對較大，在建設(shè)、運(yùn)維多個環(huán)節(jié)均可能存在浪費(fèi)問題。因此，對政府信息化支出進(jìn)行節(jié)約，箭在弦上，迫在眉睫，意義重大。
我國政府信息化支出浪費(fèi)情況分析
政府信息化支出按性質(zhì)可分為固定支出和變動支出，按控制程度可分為可控支出和不可控支出，按資產(chǎn)性質(zhì)可分為有形支出和無形支出，按表現(xiàn)形式分為顯性支出和隱性支出，按階段可大體分為建設(shè)支出和運(yùn)維支出等。在具體實踐中，政府信息化支出可細(xì)分為：調(diào)研支出、需求分析支出、招標(biāo)支出、系統(tǒng)設(shè)計支出、程序開發(fā)支出、硬件購置和維護(hù)支出、測試支出、正版軟件采購支出、監(jiān)理支出、信息網(wǎng)絡(luò)安全管理支出、保密管理支出、重構(gòu)支出、維護(hù)支出、升級支出、人員管理支出、培訓(xùn)支出、網(wǎng)絡(luò)帶寬支出、電費(fèi)支出等等。
目前我國政府信息化建設(shè)運(yùn)維中存在支出浪費(fèi)情況，主要表現(xiàn)在：
(一)政府信息化建設(shè)運(yùn)維支出不合理
有的政府部門對硬件、軟件、網(wǎng)絡(luò)、維護(hù)等方面缺乏規(guī)劃和管理，在日常工作狀態(tài)下服務(wù)器使用率過低、網(wǎng)絡(luò)資源閑置；有的單位在信息化建設(shè)中以完成預(yù)算為目的，追求高配置、洋品牌，采購配置和性能過高的硬件和高價國外商業(yè)軟件，造成開發(fā)和維護(hù)經(jīng)費(fèi)支出過大，不僅沒有達(dá)到預(yù)期的效益，甚至成為花費(fèi)巨大的擺設(shè)；還有的單位規(guī)避政府集中采購，將項目委托社會中介，交納較高的社會中介費(fèi)，傾向性明顯，競爭不夠充分，造成財政資金的浪費(fèi)。
(二)政府信息化管理水平長期相對落后
中國電子政務(wù)在世界上的排名在近幾年持續(xù)下降，與我國大國地位的快速上升極不相稱。由于信息化工作水平低，主要表現(xiàn)在許多軟件項目管理水平低，需求分析不科學(xué)，架構(gòu)設(shè)計落后，代碼規(guī)范性可讀性差，程序設(shè)計進(jìn)度緩慢，上線驗收經(jīng)常拖延，后期維護(hù)困難，甚至質(zhì)量沒有保證，多次重來。
(三)政府信息化缺乏能耗科學(xué)管理
政府信息化能耗居高不下。有專家指出信息業(yè)已經(jīng)成為第5大耗能行業(yè)。據(jù)估算，目前我國數(shù)據(jù)中心的年總耗電量在120億度至200億度之間，幾乎相當(dāng)于三峽電站半年的發(fā)電量。近年來，信息類產(chǎn)品能源消耗以每年8%到10%的速度增長。據(jù)全球知名IT咨詢公司Gartner預(yù)言，在今后幾年，世界上一半左右的數(shù)據(jù)中心將受電力和空間的約束，能耗會占到一個IT部門三分之一的預(yù)算。
我國政府信息化支出浪費(fèi)情況原因分析
在政府信息化過程中存在浪費(fèi)情況的主要原因分析如下：
(一)規(guī)劃方面
由于缺乏科學(xué)節(jié)約的統(tǒng)一規(guī)劃和架構(gòu)設(shè)計，以及部門利益因素，長期以來一些地區(qū)和部門在信息化建設(shè)和運(yùn)維中采用落后技術(shù)，低水平、重復(fù)、封閉建設(shè)。
(二)管理方面
信息化開發(fā)維護(hù)管理缺乏現(xiàn)代管理體制，尤其是軟件工程管理落后，缺乏項目管理經(jīng)驗，編程規(guī)范執(zhí)行不力，不善于進(jìn)行版本控制和知識管理，缺少自主知識產(chǎn)權(quán)，自主創(chuàng)新水平低，核心技術(shù)長期受制于別國，高價采購?fù)鈬虡I(yè)軟硬件。
(三)技術(shù)方面
由于我國長期以來，政府信息化缺乏節(jié)約意識，影響了開發(fā)和應(yīng)用先進(jìn)的節(jié)能降耗技術(shù)。信息化需要采用大量7*24全天候運(yùn)行的服務(wù)器和網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，耗電量驚人。不同于重工業(yè)、輕工業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)能耗顯而易見，因此必須加強(qiáng)政府信息化的節(jié)約意識，進(jìn)而加大對節(jié)能技術(shù)投入，提升節(jié)能技術(shù)。
(四)考核方面
政府信息化與企業(yè)信息化績效考核理念不同，前者并不涉及會計成本核算，只要實現(xiàn)政府需求，在預(yù)算范圍內(nèi)，不需要過多地考慮支出。鑒于此，原國信辦副主任陳大衛(wèi)曾一針見血地指出：信息化要以確保業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)平穩(wěn)運(yùn)行為實際目標(biāo)，盡可能避免貪大求洋造成浪費(fèi)。因此必須建立健全科學(xué)、節(jié)約的政府信息化績效考核指標(biāo)體系。
政府信息化建設(shè)運(yùn)維支出分析
本文將政府信息化按建設(shè)運(yùn)維周期，分為以下4個階段進(jìn)行支出的粗略分析：需求調(diào)研階段、立項招標(biāo)階段、項目建設(shè)開發(fā)階段和項目后期維護(hù)階段。
(一)需求調(diào)研階段
需求調(diào)研是信息化項目的基礎(chǔ)，主要支出為需求溝通、調(diào)研和分析支出。
(二)立項招標(biāo)階段
本階段主要為招標(biāo)成本。在完成向主管部門申請立項，確保項目預(yù)算經(jīng)費(fèi)后，最重要的工作就是實施招標(biāo)采購工作。
(三)項目建設(shè)開發(fā)階段
項目建設(shè)開發(fā)是最主要的支出部分，主要包括系統(tǒng)設(shè)計支出、程序開發(fā)支出、硬件購置支出、正版軟件采購支出等等。對該部分的節(jié)支是政府部門重點(diǎn)方向。項目建設(shè)開發(fā)階段主要工作包括系統(tǒng)設(shè)計、硬件購置、軟件采購、程序編寫、程序測試、系統(tǒng)布署、上線運(yùn)行、完善修改等。
(四)項目后期維護(hù)階段
項目后期主要包括維護(hù)支出、升級支出、網(wǎng)絡(luò)帶寬支出、以電費(fèi)為主的能耗支出等等。維護(hù)成本主要由系統(tǒng)運(yùn)維模式來決定。
節(jié)約型政府信息化建設(shè)的微觀層面要點(diǎn)
按照黨中央、國務(wù)院壓縮各項經(jīng)費(fèi)開支的要求，在確保滿足工作需求的前提下，在政府信息化建設(shè)中務(wù)必樹立成本核算的理念和厲行節(jié)約的意識。要實現(xiàn)節(jié)約型信息化建設(shè)，筆者認(rèn)為近期政府機(jī)關(guān)還可以從以下幾方面作為切入點(diǎn)。
(一)加強(qiáng)制度建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)
政府信息化的建設(shè)運(yùn)維涉及的內(nèi)容十分豐富，但目前仍沒有完善的法律、法規(guī)或者標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范和約束其具體的實施工作。由于制度和標(biāo)準(zhǔn)的缺失，造成低水平重復(fù)建設(shè)、系統(tǒng)高能耗運(yùn)行、信息孤島、貪大求洋等問題。因此，一方面建議有關(guān)部門加快規(guī)范政府信息化建設(shè)運(yùn)維管理方面的立法和標(biāo)準(zhǔn)制訂，尤其是盡快制定《信息化促進(jìn)法》，要明確節(jié)約型信息化要求，規(guī)范政府信息化建設(shè)運(yùn)維；另一方面政府機(jī)關(guān)要認(rèn)真貫徹落實已實施的《節(jié)約能源法》和《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》等法律法規(guī)，在信息化建設(shè)和運(yùn)維中，加強(qiáng)能源消費(fèi)計量制度，建立健全能源消費(fèi)統(tǒng)計制度，確保在能源消耗定額范圍內(nèi)使用能源，做好節(jié)能評估、審查和節(jié)能審計等工作，節(jié)約信息系統(tǒng)的投資和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。
(二)全面實現(xiàn)軟件國產(chǎn)開源化
胡錦濤同志在2010年6月向兩院院士講話中4次提到節(jié)約資源，并指出要按照可靠、低成本信息化的要求，構(gòu)建泛在的信息網(wǎng)絡(luò)體系。眾所周知，開源軟件只要不用于商業(yè)目的，是完全免費(fèi)的，任何人均可以修改和發(fā)布源代碼，特別適合政府部門和公共機(jī)構(gòu)等非營利單位。正因為它的源代碼公開透明，可由用戶嚴(yán)格審查，還可確保安全可靠。開源軟件的應(yīng)用符合可靠、低成本信息化的要求�？萍疾康戎鞴懿块T也擬將基礎(chǔ)開源軟件課題列入“十二五”規(guī)劃。去年，國務(wù)院辦公廳發(fā)出了關(guān)于進(jìn)一步做好政府機(jī)關(guān)使用正版軟件工作的通知，對信息化支出的影響巨大。各級政府部門已為正版化投入了大量經(jīng)費(fèi)。但是，軟件正版化不應(yīng)該等同于軟件進(jìn)口商品化。中辦國辦轉(zhuǎn)發(fā)的《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出“要在符合標(biāo)準(zhǔn)的條件下優(yōu)先使用國產(chǎn)設(shè)備與軟件”。中國工程院倪光南院士曾指出：中國的信息化只有依靠國產(chǎn)軟件（包括基于開源軟件發(fā)展出來的國產(chǎn)軟件）才能以低成本實現(xiàn)，否則的話，被昂貴的外國軟件所控制不僅信息安全無法保障，而且會形成數(shù)字鴻溝，不利于構(gòu)建和諧社會。
(三)政府信息化開發(fā)運(yùn)維模式的選擇
政府信息化開發(fā)運(yùn)維模式涉及軟件生命周期各環(huán)節(jié)。系統(tǒng)設(shè)計要科學(xué)合理，硬件購置要實用穩(wěn)定，軟件采購要國產(chǎn)開源，網(wǎng)絡(luò)布署要適當(dāng)超前，程序編寫要快速無錯，程序測試要全面充分，系統(tǒng)上線要穩(wěn)定可靠，完善修改要及時準(zhǔn)確。
政府部門要通過科學(xué)、全面、規(guī)范、準(zhǔn)確地梳理需求，來描述現(xiàn)狀，優(yōu)化流程，制定開發(fā)目標(biāo)，防止需求與現(xiàn)實脫節(jié)，目標(biāo)還要適度超前。系統(tǒng)設(shè)計是主線和靈魂，一定要用科學(xué)、節(jié)約的理念來設(shè)計系統(tǒng)架構(gòu)和細(xì)節(jié)，才有可能實現(xiàn)節(jié)約型系統(tǒng)。
通常情況下，程序編寫、硬件購置、軟件采購3大工作內(nèi)容是政府信息化最主要的支出。古希臘哲學(xué)家赫拉克利特曾說過：“唯有變化才是永恒”。在項目管理中，大家都知道最麻煩的問題就是程序編寫趕不上需求變化。為應(yīng)對需求變化快的問題，要引入上世紀(jì)90年代以來興起的極限編程和敏捷開發(fā)模式，以適應(yīng)變化無常的實際需求，提高項目開發(fā)效率，防止項目延期。極限編程和敏捷開發(fā)模式的特點(diǎn)是簡單、細(xì)化、加強(qiáng)溝通、隨需調(diào)整。據(jù)測算，采用極限編程和敏捷開發(fā)模式至少可降低50%的開發(fā)支出。如果硬件購置均采用國產(chǎn)，軟件采購采用國產(chǎn)或者開源，將更大程度上減少項目支出。 運(yùn)維模式按控制方式可分為自主、外包或者兩者結(jié)合，按經(jīng)營方式可分為市場化和非市場化運(yùn)營。一般來說，每年升級維護(hù)費(fèi)用通常為項目總額的10%-30%。在我國完全外包的市場化運(yùn)營方式的費(fèi)用，一般要高于自主運(yùn)維，它的特點(diǎn)就是方便、專業(yè)和費(fèi)用可分?jǐn)偟接脩�；如果政府部門有足夠的專業(yè)人才和經(jīng)驗，可選擇自主的非市場化運(yùn)維，它主要支出就是人力資源支出，投入成本一般較低，也減輕了用戶的負(fù)擔(dān)。今后隨著能源價格的上升，電費(fèi)等能耗支出占項目后期維護(hù)階段支出比重將越來越大。
節(jié)約型政府信息化宏觀管理應(yīng)用模式
從長遠(yuǎn)看，筆者認(rèn)為可進(jìn)行政府信息化宏觀管理應(yīng)用模式的探索。節(jié)約型政府信息化建設(shè)運(yùn)維的理想模式是以云計算模式建設(shè)共享的數(shù)據(jù)中心，全面采用國產(chǎn)開源軟件，以虛擬化技術(shù)提供單獨(dú)的網(wǎng)絡(luò)、計算、存儲等資源，實施敏捷開發(fā)，以SAAS模式提供軟件服務(wù)，利用節(jié)能新技術(shù)減少能耗。今后，國家主管部門可統(tǒng)一規(guī)劃資源，根據(jù)需求在中央和地方建設(shè)若干云計算數(shù)據(jù)中心，向政府部門提供開發(fā)服務(wù)。政府部門只需連上網(wǎng)線，無須考慮機(jī)房、服務(wù)器、系統(tǒng)性能、能耗、帶寬等問題，一切應(yīng)用皆可低成本快速獲取。
與傳統(tǒng)數(shù)據(jù)中心不同，云計算把計算和存儲資源分布在大量的分布式計算機(jī)上，這使計算和存儲獲得很強(qiáng)的可擴(kuò)展能力，并方便用戶通過多種接入方式。通過云計算可實現(xiàn)資源調(diào)配和動態(tài)整合，云計算使數(shù)據(jù)中心計算成本便宜30倍；通過虛擬化等技術(shù)，動態(tài)整合資源，集中運(yùn)算和存儲，提高服務(wù)器使用率、減少服務(wù)器數(shù)量，大大降低設(shè)備的能耗，多個應(yīng)用互不影響。據(jù)統(tǒng)計，應(yīng)用虛擬化技術(shù)可動態(tài)將30臺服務(wù)器整合為3臺，節(jié)約發(fā)電能耗，相當(dāng)于在公路上減少7輛汽車的二氧化碳排放量；通過物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，可利用感應(yīng)器自動搜集設(shè)備的能耗，智能控制設(shè)備能耗，實現(xiàn)事前、事中、事后的能耗監(jiān)控和實時統(tǒng)計上報，減少不必要的能耗支出；還可采用自然冷卻技術(shù)節(jié)約數(shù)據(jù)中心能耗，比如，微軟公司使用集裝箱式服務(wù)器群和空氣冷卻方法。通過使用免費(fèi)外部空氣流，可以有效減少能耗；谷歌公司利用河水冷卻機(jī)房溫度，甚至建設(shè)海上漂浮數(shù)據(jù)中心，利用風(fēng)力和海浪發(fā)電，海水則負(fù)責(zé)為服務(wù)器降溫。
效益展望
建設(shè)運(yùn)維云計算平臺將極大地降低國家財政支出。我國的行政單位數(shù)量龐大，除上百個中央一級單位外，還包括省級34個，地級333個，縣級2862個，全國公共機(jī)構(gòu)數(shù)量超過200萬個。幾乎所有的公共機(jī)構(gòu)都已建成或者正在建設(shè)自己的信息化系統(tǒng)，有的還在計劃升級改造現(xiàn)有的信息化系統(tǒng)。如果各部門、各地區(qū)要實現(xiàn)基本完備、成熟、高性能、安全的政府信息化，按網(wǎng)絡(luò)、硬件、軟件、設(shè)施等投資，每個單位的初次投資至少百萬元以上甚至可能上千萬，這種分散模式下全國每年總共投入數(shù)百億元是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
按全國政府機(jī)關(guān)每年約1000億元能耗費(fèi)用，其中電費(fèi)占5%，約50億元，而數(shù)據(jù)中心約花費(fèi)10億元電費(fèi)。如果將全國各部門、各地區(qū)的信息化支出集中管理，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)云計算平臺至少會減少90%以上的經(jīng)費(fèi)支出，僅日常電費(fèi)減少9億，也就是說全國每年可節(jié)約數(shù)百億的政府建設(shè)運(yùn)維支出，而且今后開發(fā)、升級和運(yùn)維實施統(tǒng)一管理，更加專業(yè)和規(guī)范。云計算的核心思想就是整合資源，共享資源。目前我國部分省市已在探索整合共享政府信息化資源的工作，比如江西省只投資1.5億元便建成了“縱向到底（覆蓋省市縣）、橫向到邊（涵蓋所有黨政機(jī)關(guān)）”的全省電子政務(wù)統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)了“一網(wǎng)通”。與分散重復(fù)建網(wǎng)需要投資20多億元相比，“一網(wǎng)通”不到它的1/10，節(jié)約經(jīng)費(fèi)效果顯著。
近年來我國推行的政府采購制度，規(guī)范了原來較無序的政府部門信息化項目采購行為。尤其是通過政府集中采購機(jī)構(gòu)來組織實施招標(biāo)采購，可大量節(jié)省招標(biāo)成本，增加透明度，增強(qiáng)競爭力度，最大限度節(jié)約財政預(yù)算。隨著“十二五”規(guī)劃的制訂和實施，政府部門要貫徹落實《政府采購法》和《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》等制度法規(guī)，厲行勤儉節(jié)約，勇于改革創(chuàng)新，抓住云計算、虛擬化、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)、新服務(wù)的機(jī)遇，從微觀和宏觀兩個層面，穩(wěn)步推進(jìn)節(jié)約型政府信息化建設(shè)，進(jìn)一步提高政府工作水平，在信息化建設(shè)中實踐“在節(jié)約中發(fā)展，在發(fā)展中節(jié)約”，加快實現(xiàn)政府工作的科學(xué)化、規(guī)范化和現(xiàn)代化。
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