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    4月25日，全國人大常委會表決通過了《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》）�！堵糜畏ā饭�10章112條。
    《旅游法》作為一部綜合性法律，社會關注度高、涉及面廣。本報記者就《旅游法》出臺的背景及對旅游業(yè)長遠發(fā)展的意義等問題，采訪了全國人大財經委副主任委員、《旅游法》起草組副組長尹中卿。
    《旅游法》特點很鮮明
    記者：《旅游法》的內容很豐富，您能不能抽絲剝繭概括一下要點？
    尹中卿：《旅游法》既是保障法，又是規(guī)范法，也是促進法，這是《旅游法》最突出的特點。
    旅游涉及食、住、行、游、購、娛6大要素，涉及國務院的20多個部門，關聯110多個行業(yè)，很難針對不同類型的旅游活動分別立法，只能采取綜合立法模式。在此之前，許多行業(yè)和領域已經制定了法律或法規(guī)，《旅游法》屬于遲到立法。除總則、附則之外，只能對旅游者、旅游規(guī)劃和促進、旅游經營、旅游服務合同、旅游安全、旅游監(jiān)督管理、旅游糾紛處理、法律責任分別做出規(guī)定，涵蓋了行政法、經濟法、民法的內容，而對其他一些涉及旅游的內容則只做原則規(guī)定，或者與現行法律法規(guī)進行必要銜接。
    《旅游法》的亮點很多，我認為從宏觀上講，主要有3個。
    一是突出《旅游法》的保障地位。讓旅游者滿意，是旅游業(yè)的立業(yè)之本。制定《旅游法》的目的，首先是保護旅游者�！堵糜畏ā穯卧O“旅游者”一章，在其他各章也對旅游者權益做了規(guī)定，以保障旅游者合法權益為主線，同時保護旅游經營者及其從業(yè)人員的合法權益，平衡旅游者與旅游經營者及其從業(yè)人員、政府機構、旅游執(zhí)法人員之間的權利、義務和責任。
    二是強化《旅游法》的規(guī)范功能。針對社會上反映最為強烈的旅游市場秩序混亂問題，《旅游法》對旅游經營、旅游服務合同、旅游監(jiān)督管理進行專門規(guī)定，根據旅游活動的特點和需求，以市場機制為基礎，實行統一的服務標準和市場準則，明確旅游經營者資質、從業(yè)人員資格以及經營規(guī)則，建立健全旅游市場準入和退出機制，著力解決我國旅游市場失范、條塊分割、服務設施不完善、旅游經營和管理不規(guī)范等問題�！堵糜畏ā凡粌H規(guī)范了旅游經營者，也規(guī)范了旅游者；不僅規(guī)定了旅游者的權益，也規(guī)定了旅游者的義務。
    三是發(fā)揮《旅游法》的促進作用。根據立法技術規(guī)范的要求，《旅游法》對旅游發(fā)展規(guī)劃、統籌旅游資源保護和開發(fā)、旅游協調機制、支持和促進措施進行了規(guī)定，進一步明確了旅游發(fā)展規(guī)劃編制的主體、內容，以及旅游規(guī)劃與相關規(guī)劃的銜接，充分發(fā)揮政府主導作用，解決旅游資源無序開發(fā)問題，完善景區(qū)門票制度，促進公益性游覽場所開放，引導各類市場主體在有效保護的前提下依法合理利用旅游資源，實現社會效益、經濟效益和生態(tài)效益的有機統一，體現旅游為公眾休閑服務、實現人的全面發(fā)展的本色。
    記者：許多人認為《旅游法》的第三章和第二章應該換一下順序，把“旅游規(guī)劃和促進”放在“旅游者”之前，或者取消“旅游者”一章。
    尹中卿：制定《旅游法》的目的是什么？首先就是為了保護旅游者的權利，這符合老百姓的利益，因為每個人都可能是旅游者。我國《憲法》把“公民的基本權利和義務”放在第二章、也就是“總綱”之后，有鑒于此，我們決定把“旅游者”放在《旅游法》第二章、也就是“總則”之后，明確表明《旅游法》首先是保障旅游者權益的，體現了以人為本原則，這是核心、基礎和靈魂，是貫穿《旅游法》的一條紅線。
雖然《旅游法》第二章單設了“旅游者”一章，但其實其他各章都涉及對旅游者合法權益的保護。這種做法得到了各界的認可，聯合國世界旅游組織把我國《旅游法》的這種做法當成了一大亮點，認為是一種創(chuàng)新。
    早在《旅游法》草案調研起草之初，就存在著到底是制定旅游法還是旅游業(yè)法、旅游管理法的爭論，但全國人大財經委堅持要立一個《旅游法》，而且確定了綜合立法的路徑。這樣一來，這個法就不只是規(guī)定旅游業(yè)，而是要規(guī)定旅游業(yè)涉及的各個環(huán)節(jié)和相關行業(yè)；也不只是管理，現在整個旅游業(yè)還沒有得到完全的發(fā)展，除了要管理，還要促進，在規(guī)劃協調、資金保障、人員培訓、推介宣傳等方面，都要強化立法扶持措施。名稱的爭論，實質上就是這部法律的調整范圍到底多大。
    《旅游法》是一部大的旅游法，不只規(guī)定了旅行社和導游。有人說這部法是個“大雜燴”，但我們認為這恰恰是一種好的模式。
    記者：的確，各界一直在強調這一次是國家層面綜合性立法。
    尹中卿：所謂綜合立法模式，就是這部法律不受限制，該規(guī)定行政法的內容就規(guī)定行政法的內容，該規(guī)定經濟法的內容就規(guī)定經濟法的內容，該規(guī)定民法的內容就規(guī)定民法的內容，所以旅游服務合同的內容就寫進來了。
    立法過程中，許多學者認為，旅游服務合同也是合同的一種。合同是兩個當事人基本意思的表達，應該是民法規(guī)定的內容。我國的《合同法》里已經規(guī)定了各種合同，如承攬合同、租賃合同，現行所有其他法律也都沒有寫進“合同”。所以很多人不同意將“旅游服務合同”寫進《旅游法》，建議修改《合同法》，增加“旅游服務合同”有關規(guī)定即可。
    經過充分調研論證，我們認為，旅游服務合同是一種比較特殊的合同，與現行《合同法》里規(guī)定的各種合同相比有其特殊性，是組團旅游或者包價旅游主要的合同依據。
    在國外，旅游業(yè)涉及行政的、民事的方面，往往有多部法律法規(guī)進行規(guī)范，一些國家甚至對國家公園、非物質文化遺產都有專門的法律法規(guī)。我們這次選擇的立法路徑是綜合性立法，凡是涉及旅游的，都要在這部法律里進行規(guī)定。
    經濟社會發(fā)展催生《旅游法》
    記者：據我們了解，早在1982年，國家旅游局就開始著手旅游立法工作。1988年，旅游法曾經列入七屆全國人大常委會立法規(guī)劃和國務院立法計劃，但旅游法一直沒有制定出來。這一次主要是什么原因或者機會，促成了《旅游法》出臺？
    尹中卿：有人說旅游立法是“三十年磨一劍”，這個比喻很形象，主要是因為制定《旅游法》既復雜又有難度。
從2008年下半年開始，在來勢兇猛的國際金融危機面前，我國經濟增長方式的脆弱和局限明顯暴露了出來。我國長期依靠投資拉動和出口帶動來發(fā)展經濟的方式難以為繼，必須做出調整。發(fā)展旅游業(yè)成為轉變經濟發(fā)展方式、調整經濟結構、實現科學發(fā)展的必由之路。
    當時，旅游法立法并沒有列入十一屆全國人大的立法計劃。為此我們做了一個調研，認為旅游發(fā)展已經超越旅游行業(yè)，從國家宏觀經濟布局上來考慮，可以更清楚地看到旅游業(yè)的重要性。拉動經濟有三駕馬車，當時需要消費這駕馬車更強一些。旅游消費具有潛力大和長期性的特點，是發(fā)展質量很高的綠色經濟。此外，進入小康社會后，需要向人民群眾提供較高質量的旅游服務，要向前看，要提前規(guī)范市場，立法要與人民群眾對較高旅游品質的需求同步。而且，旅游業(yè)本身也有立法要求。我國旅游業(yè)立法在世界上比較滯后，法國、意大利等國都已進入旅游法典化過程，俄羅斯、巴西、越南等國都制定了綜合性的旅游法，我國旅游業(yè)又有許多方面需要法律進行規(guī)范。這些年我國旅游業(yè)發(fā)展迅猛，法制建設也在加強，全國31個省、區(qū)、市的人大都制定了《旅游條例》或《旅游管理條例》，為《旅游法》的出臺提供了支持。
    在沒有列入立法計劃的情況下，我們在廣泛調研、深入論證的基礎上起草出請示報告，得到全國人大常委會和國務院領導的批準，得到各有關部門的大力支持�？梢赃@樣說，適應我國經濟社會發(fā)展的迫切需要，我們及時啟動了這一立法項目。
    立法模式可資借鑒
    記者：您能否介紹一下《旅游法》的體系結構？除了總則和附則之外，《旅游法》的其他各章為什么要這樣設立？
    尹中卿：從第二章“旅游者”開始，《旅游法》是按照邏輯和重要性來展開章節(jié)的。
    從宏觀上看，保障和促進旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，政府處于主導地位，首先要發(fā)揮好規(guī)劃和促進的作用，這是順理成章的。
接下來，對旅游市場來說，首先要規(guī)范旅游經營者；然后是旅游服務合同，涉及與民事的《合同法》相銜接；接下來是旅游中會涉及的問題，包括旅游安全、旅游監(jiān)督管理、旅游糾紛處理等。
    許多行政法里沒有“法律責任”一章。我們認為，既然前幾章規(guī)定了旅游經營、旅游服務合同、旅游監(jiān)督管理、旅游糾紛處理等，就應該規(guī)定法律責任。立法過程中，大家認為旅游執(zhí)法人員的自由裁量權不宜過大，所以最終“法律責任”一章里罰款的起點到終點都是10倍，幅度統一了。在最后一次討論中，還增加了對旅游管理部門和其他有關部門的限制，比如旅游主管部門不得指定住宿、餐飲、購物場所，不得向旅游者收取費用，監(jiān)督執(zhí)法必須兩人以上并出示證件，只有涉嫌違法時才能對有關資料進行查閱、復制等。